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我国行政事业单位内部控制监控机制研究

  摘要:行政事业单位在我国社会经济中起着主导和领导的作用,但由于行政事业单位其性质的特殊性,在单位业务管理控制、决策控制、内部控制监督、内部审计机构等方面目前存在着诸多问题,有待改进和完善。与国外的政府内部控制现状相比,存在着很大的落后和差距,从而导致经济上也出现了一定程度上的差距,所以要解决并改善这一现状,是刻不容缓的。本文探究我国行政事业单位内部控制中存在的薄弱环节及其存在的原因,以其监控机制为重点,提出相关的改进建议,致力于建立健全的行政事业单位的内部控制体系。

  关键词:行政事业单位;内部控制;监控机制

  一、绪论

  (一)研究背景和意义

  在中国现代经济社会中,行政事业单位是一个比较特殊的组织群体,它不以盈利为目的,承担着制定政策的责任和履行责任的义务,并提供各项公共服务。行政事业单位可以说主导着中国现代经济的发展方向。但与企业、非营利组织等其他社会法人组织相比,行政事业单位现存的内部管理状况就非常令人失望了,难以与其承担的重任相匹配,主要表现在以下几个大的方面:第一,职能划分模糊;第二,管理效率低下;第三,行政成本虚高;第四,贪污腐败现象频频出现。这样的现状必然会受到社会各界的强烈关注,进而引起了人民群众对政府的不满情绪,严重的还会引发社会矛盾,这都给社会带来了严重的负面影响。因此,如何提高行政事业单位管理水平,现在是一个迫切需要解决的问题。现在我国的企业内部控制体系较为完善,与之相比,我国行政事业单位内部控制仍然处在一个起步的阶段,内部控制框架有待进一步完善,从领导层、管理层到基层的员工,对内部控制的重视程度普遍不高,有的单位虽然建立了内部控制制度,但并未真正落实。内部控制是行政事业单位管理工作中的重要组成部分。因为行政事业单位的性质比较特殊,内部控制工作相对来说较为复杂,理论上和实践上对其认识还不够充分,所以我国行政事业单位的内控建设存在诸多问题。这一现状严重影响了行政事业单位的工作效率和效果,也降低了行政事业单位的会计信息质量。因而,必须对这一问题引起高度重视,加强行政事业单位内部控制的管理监督工作,并完善或制定相关法律法规,为行政事业单位量身打造最适用的内部控制制度,建立健全的监控机构。

  (二)文献综述

  1.国外文献综述

  爱德华卡尼等合著的《联邦政府内部控制》,以实事求是、开放的视角探究了美国联邦政府内部控制,一方面展现了政府内部控制的框架研究工具,另一方面还体现出政府内部控制与企业内部控制之间相辅相成的关系。同时,将企业内部控制多年来发展历程得出的的理论成果和实践经验与政府内部控制相比,对政府有着很重要的借鉴意义。

  2.国内文献综述

  唐晓玉在2013年发表的《我国行政事业单位内部控制制度研究》中提出:行政事业单位内部控制的目标大致分为以下几个方面:第一,在合理范围内保证单位经济活动的合法合规;第二,努力提升公共服务的水平;第三,确保单位财务信息的真实性和准确性;第四,尽最大努力保证国有资产完好、安全以及资金的正确使用;第五,严惩单位弄虚作假和舞弊行为。以上提到的目标是行政事业单位内部控制目标体系不可或缺的组成部分,但是,因为所处的地位级别高低不同,每个目标在总的目标构建体系中所占的地位和作用也相应的有所不同。

  林丽在2013年发表的《行政事业单位内部控制有效性问题探究》中提出我国行政事业单位内部控制的现状存在着的诸多问题及其影响因素。

  田祥宇、王鹏、唐大在《我国行政事业单位内部控制制度特征研究》中将《行政事业单位内部控制规范(试行)》与《联邦政府内部控制》进行对比,对中国特色行政事业单位内部控制进行分析。

  二、行政事业单位内部控制相关的基本理论

  (一)行政事业单位的概念

  行政事业单位是指拥有行政权力,依法管理社会公共事务,不以盈利为目的的组织体系。传统意义上,实行混合经济的国家,习惯性将整个社会划分为两大部门:公共部门和私人部门或政府部门与市场部门。公共部门建立在公共权力的基础上,公共部门的公共权力来自于社会,并凌驾于社会之上。行政权力具有明显的强制性。公共组织的合法存在受到公众的普遍支持和信任,它们依法管理社会公共事务,不以市场或盈利为目的,目标是谋取社会的公共利益,向社会和群众负责。

  (二)内部控制的概念

  COSO1992年《内部控制——整体框架》中将内部控制定义为:“由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的,为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程”。在这基础上,我们可以将内部控制理解为,为了实现预期的目标,通过实行一系列控制措施,将经济活动的风险控制在合理范围内,并且就政事业单位内部控制目前的实施状况进行绩效考评,对目标进行不断地调节和改进。文件的名称尽管修改成了风险管理,但是内部控制的定义并没有进行什么修改。我国现有的企业和行政事业单位内部控制相关的文件,就是在这一定义的基础之上延伸展开来的。

  (三)我国行政事业单位内部控制的本质和目标

  在每一个行政事业单位内部,要求以最低的行政成本履行自身的职能。行政事业单位内部控制所谓的“控制”其实更多的在于加强管理,而不是“掌控”。其目的也不仅仅在于反腐,反腐只是最基本的要求。行政事业单位内部控制的实质和目的是,提高管理效率、财务报表的质量、以及国有资产安全等。

  三、我国行政事业单位内部控制现状

  (一)我国行政事业单位内部控制的缺陷和薄弱环节

  1.制度性建设缺失和落后

  目前,我国行政事业单位的内部控制建设还处于一个比较滞后的状态。为行政事业单位“会计控制”提供根本性、指导性的建设标准仅有《会计法》、《会计基础工作规范》、《内部会计控制规范》。随着时代的发展,行政事业单位涉及的业务范围逐渐扩大,相应的,行政事业单位内部的风险控制也应该扩大范围,以保障业务的正常运行。但就目前的现状来看,现有的相应法律法规远远不能满足需求。

  2.对内部控制框架理解片面

  当前,许多行政事业单位只把内部控制狭隘地理解为会计控制,严重忽视了内部管理控制。而恰恰相反,内部管理控制是内部控制的重要组成部分,内部会计控制能够有效的实施,是建立在完善的内部环境基础之上,而有效的内部管理控制,才能实现完善的内部环境。目前我国还没有建立起标准的行政事业单位内部控制规范体系,所以对内部控制的完整性缺乏一个科学的认定。

  3.会计核算体系不健全

  前面有提到,内部控制的重要组成部分之一就是会计内部控制。大部分行政事业单位的管理是比较松弛的,例如审批、经办、保管人员之间职务没有做到完全的实质性分离,权责不够明确、执行程序不够规范,导致出现职务重叠等不良情况,为弄虚作假及徇私舞弊提供了可乘之机,从而造成会计信息严重失真,情节严重的甚至会造成大量的资产损失。

  4.监督机制缺失

  监督是内部控制里很重要的一个环节,可以对内部控制执行程度的有效性进行评价以及反馈。优秀的监督监控机制会使内部控制形成一个良性循环。然而很多行政事业单位的内部审计监督仅仅是一个形式上的机构,并没有起到真正的作用。有的单位并甚至未设置专门的机构或人员对执行情况进行公正严明的监督检查,从而导致无法实施内部控制与监督。有的行政事业单位虽然设立了监督机构,但大都是单位领导审批委任,其从属关系、经济利益等方面很容易被单位领导人制约,相当于“自己监督自己”,其效果可想而知。监督机制的弱化甚至缺失,无法真实有效的执行监督,从而使内部控制的有效性无法得到保障。

  四、我国行政事业单位内部控制存在的原因分析

  (一)我国行政事业单位内部控制存在缺陷的原因

  1.内部控制体系不够完善

  财政部制定了主要针对企业的《内部会计控制规范》,并未对行政事业单位量身定制一套内部控制制度。而行政事业单位由于本身性质的特殊性,并不是很适用于为企业制定的政策。换句话说,行政事业单位内控过程中出现了问题,没有一个明确的准则来处理这些问题,只能凭经验、惯例来处理,就跟治病没有合适的药方一样,效果当然不会太好。从而使内控未能发挥应有的作用。而有的单位甚至根本就没有建立专门的内审部门,又何来的内部控制体系呢。

  2.内控意识淡薄

  当前,一部分行政事业单位的领导没有正确的认识到内部控制制度的重要性,认为内控仅仅是财务、会计需要注意的,忽视了内部控制对于管理的重要程度。没有这个意识,自然不会花心思在建立内控制度上,内控实施无法实现有效性,从而进一步被忽视,形成恶性循环。

  3.与会计核算沟通不善

  行政事业单位会计集中核算后,由会计核算中心对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务,由于会计主体单位与核算部门不一致,双方沟通衔接不够,很容易形成账物分离的情况,从而造成账物不符等问题,影响了单位财务管理的有效实施。

  4.财务管理人员业务素质不高

  行政事业单位的会计核算没有企业那么繁琐,所以对财务人员的会计专业知识和业务水平要求普遍没有企业的财务工作人员高。所以他们掌握的财务管理知识无法与所需的内控制度相适应,所以不能很好的实施内控。

  5.制衡机制不健全,权力超越控制

  目前,多数行政单位权力的有效制衡机制还不完善。虽然也有集体决策机制,但始终缺乏一个对决策的制衡机制,权力过于集中,缺乏制衡,而绝对的权力只会导致绝对的腐败。

  五、改进我国行政事业单位内部控制监控机制的建议

  (一)完善内部监督机制

  监督部门应定期或不定期对各行政事业单位进行内部审计,并将内部监督从仅对违法违纪行为的范围扩大到履行职责的越权、越位和失职、缺位上,其中应该至少包括以下几个方面:一是各项财政法律法规、制度的执行情况;二是财政资金分配和拨付管理情况;三是单位内部各项规章制度的遵循情况;四是本职岗位职责的履行情况;五是各项目标管理责任书的落实情况。其次,应该有针对性地出台一些规章制度,加强监督管理。比如,目前存在会计兼拨款员的情况,可以设立独立的拨款员岗位来应对;试行轮岗制度,防止职工在同一工作岗位连续工作时间过长;设立内部监督员,同时设立监督奖惩机制以提高监督的有效性和真实性。

  (二)外部审计监督与内部审计自查相结合

  1.加强外部审计

  外部审计是指独立于政府机关和企事业单位以外的国家审计机构所进行的审计,以及独立执行业务会计师事务所接受委托进行的审计。可以定期聘请会计师事务所进行审计,事务所在经济上和行政上与被审单位没有直接联系,参与审计工作的工作人员与被审单位也没有直接联系,换句话说,不需要看被审单位的眼色行事,所以具有很强的独立性,相应的出具的审计报告也就更有说服力。审计报告作为国家有关部门评价行政事业单位内控工作的强力依据,可以很好的促进行政事业单位内部控制体系的建立。

  2.重视内部审计的再控制作用

  内部审计控制是内部控制的一个组成部分。它的主要作用是对行政事业单位内部现有的经济活动、管理制度等是否合理合规进行独立的监督和评价,从而确保既定的政策得到顺利的贯彻和实施、已确立的规章制度被严格的遵守、现有的资源得到合理高效的分配和利用,单位所制定的目标得到顺利达成等。简单的来说,内部审计控制是对其他内部控制环节进行的再控制,相当于是对监控的监控。行政事业单位应重视内部审计控制所发挥的重大作用,定期或不定期检查和监督内部会计控制的执行状况,及时发现内控环节中出现的漏洞和隐患,进行查漏补缺,不断发现和改进问题,尽量把风险扼杀在摇篮中,从而形成一个良性循环。其次,建议加强监督与奖惩制度,例如把审计结果与奖惩条例和日常考核进行挂钩,严格落实到每一个人身上,人人自律,保证单位内部控制制度的贯彻执行。再有,提高工作人员的素质,招聘新的员工时提高标准,对已有的老员工进行定期的培训、再学习,使单位工作人员有高度的内控意识,更好的配合制度的实施。除了员工以外,尤其是对单位的领导层、管理层也要进行培训,提高内控意识,重视内控在整个行政事业单位管理上起到的作用,这样双管齐下,从上到下,从下到上,建立健全行政事业单位内部控制制度体系,对规范事业单位的行为、强化管理和预防风险起着非常重要的作用。因此,行政事业单位应该尽快采取一系列措施,加快建立健全单位内部控制制度体系的脚步,并根据单位业务实际,采取有针对性的执行方法和监督体系,对症下药,量体裁衣,从而实现最大程度上提高事业单位的管理水平。

  (三)财政部门通过立法制定行政事业单位内部控制规范

  前文中有提及,我国现在还没有专门为行政事业单位制定的内部控制相关规章制度,在立法方面存在着缺失。立法一方面可以推动制度的执行和进步,经过一段时间的实施,可以从中发现新的问题并加以解决,从而对制度进行进一步的完善和更新,实现环环相扣,循序渐进的良好现象。可以借鉴现有的为企业制定的相关法律法规,并结合行政事业单位本身的特殊性质,快速高效的制定出相应的政策,有了明确的政策,才会有更好的内控对策,从而形成良好的内部环境,为更好的进行业务发展和提供更高水平的公共服务打下坚实的基础。另一方面,有了明确的规章制度,并制度相应的奖惩机制,也对那些有违法乱纪行为的人起到震慑作用,明确的规章制度减少给他们打擦边球的机会,防患于未然。

  参考文献

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2020年8月25日 21:23
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