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政府会计信息披露问题研究

  摘要:随着社会政治及经济的各方面发展,政府会计信息披露逐渐受到重视,通过会计信息披露向公众进行反映,使政府工作的相关信息更加透明,为建设阳光政府提供了重要途径。本文深入剖析了政府现行会计信息披露体系存在的现状和问题,并联系当前时代背景,指出解决这些问题的对策。目前经济学界上对于相关研究并不成熟,很多制度和管理体制仍制约着政府会计信息披露的发展,所以对政府会计信息披露的现状及问题进行分析,具有很大的实践意义。

  关键词:政府会计;信息披露;问题;对策

  1引言  

  1.1研究背景及意义

  我国都是一个民主国家,我国的人民拥有参政议政的权利,随着我国政治的不断发展,国家赋予了人民更多参政议政的权利,倡导人民对政府工作进行适当监督,因此政府会计信息的披露制度越来越受到重视。十二届全国人大四次会议明确提出,“政府的每一笔钱要花在明处,用在实处”“重点保障基本民生支出”。“花在明处”,就是要让公众知道财政资金去哪儿了,监督财政资金运行,提高财政信息公开透明度;而“用在实处”则提出了更高的标准,要求财政资金安排科学合理有效。各级政府不仅要在“看得见”的财政信息公开等“明处”着力,还需要在民生保障等“看不见”的“实处”着力。为了使政府会计信息披露的改革方向更加明确,在十八届三种全会上,中共正式通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,鼓励政府提高会计信息的透明程度,进一步公开会计信息,将核算制度的基础改为权责发生制,通过建立并不断完善财务报告体系,为社会公众提供更多的会计信息。由此可见国家政府对政府会计信息披露的关注程度在逐步提高。此外,很多西方的发达国家已经建立了完整的政府会计体系,如今摆在理论和实践面前的重要任务就是构建一个政府会计信息披露体系,借鉴西方发达国家优秀的理论成果和改革成功的经验,积极推进建设完善的政府会计信息披露体系,不仅要与国际惯例接轨,而且要适合我国基本国情,需要研究者们积极探索、深入研究,这就是本文的选题背景。

  由于世界经济的飞速发展,政府职能的转变以及政府财政管理体系变革,只有不断的提高政府会计信息质量才能满足更多信息使用者们的需求。由于目前政府会计信息披露的准则并不完善,缺乏了有针对性地政府会计信息的专门披露,不能让社会公众(信息使用者)清晰地了解到政府的财务状况、经营业绩等有关信息,所以要对政府的会计信息披露进行管理,使政府会计信息的相关使用者对于信息披露的需求不断得到满足,所以建设会计信息披露制度的理论框架不仅具有较强的理论意义,同时也有一定的现实意义。本文在前人研究的基础上,通过阐释政府会计信息披露的理论,深入剖析了政府现行会计信息披露体系存在的问题,进而总结了导致这些问题存在的原因,最后为完善一个科学规范的政府会计信息披露体系提出了相应的建议,这就是此文的主要研究意义,非常希望此文能对政府会计信息披露体系的完善做出微小的贡献。

  2文献综述

  2.1国内外研究现状

  由于西方国家对政府会计信息披露研究的起步较早,早在20世纪70年代国外学者对政府会计信息披露的研究就已经十分广泛,几乎涵盖了所有领域,并且不断结合政府会计和政府财务报告改革出现的问题进行研究,积累了丰富的财务信息披露研究理论,推动了会计信息披露的研究,同时通过理论与实践的结合,西方很多发达国家的政府会计信息体系都趋于完善。而从20世纪90年代开始,国外学者已经将研究重点转移,主要研究政府会计信息透明度的有关问题。

  普雷姆詹德(1995)通过研究发现,随着政治、经济以及法律的的不断发展,在市场经济中,政府会计信息逐渐显示出重要性,政府所提供的传统会计记录模式已不能满足现实需求,社会公众要定期来了解政府会计信息及政府管理的有效程度。

  Chan,JamesL(2005)提出政府会计应该在履行会计责任的同时,还要履行管理和保护社会公共财产的责任,应该注意到政府的会计制度和责任不同于企业的会计制度和责任,主要包括目标、公共资源及税收收入的性质不同,但这仅是民间机构的观点和做法,并没有在发达国家会计准则中反映出来,他支持权责发生制和固定报告制。

  2.2国内的研究现状

  国内学者最初是在20世纪80年代末至90年代初对企业财务信息进行披露的,在这之后才对政府会计信息披露问题的开始研究,因此起步相对较晚,在后期,我国进一步对市场经济体制进行改革,重新构建了财政体系,对政府会计信息披露问题的研究和探讨逐渐成为热点问题。但国内学者主要侧重于对政府会计的基础理论研究,而对政府会计信息披露直接分析及研究的比较少,所以缺少相关的理论框架。因此我国政府要尽快建立具有中国特色的、能与国际相比的、具有科学规范的政府会计信息披露体制,从而保证社会公众能利用真实且完整的会计信息。

  董立强(2014)通过对政府会计含义的阐释,指出了政府会计体制进行改革的原因,他强调了政府会计的三大主要特征,即会计目标的双重性、会计主体的多层次性、会计科目与报表项目及政府预算的一致性,同时他认为应该从日常工作来推动政府会计的改革。

  楼继伟(2015)在十八届三中全会的要求和倡导下,并签署了财政部令第78号公布《政府会计准则——基本准则》,巨大的促进了我国的政府会计制度的改革。

  政府会计信息披露在国内外均有研究,通过对前人研究文献的整理,我们发现,在国外的政府会计信息披露发展较为完善,政府会计信息不仅要披露政府的业绩情况,还要披露财务情况,同时还要保证在进行信息的披露时所披露的信息真实,以满足信息使用者的不同需求。目前我国对于政府会计信息披露的研究主要集中于分析预算体系中的问题,大多数都是在了解了我国基本国情的基础上,借鉴并吸收外国的经验,指出加大我国政府会计制度的改革力度,以权责发生制为会计核算基础,研究建立政府综合财务报告制度,加大改革的执行力度。这一类研究需要结合当前的时代背景以及经济发展的大环境,为研究带来了难度,因此只有少部分学者对其进行了较为成熟的研究,也为政府会计信息披露的问题研究提供丰富的理论基础。然而,关于政府会计信息披露的网络化发展研究较少,本文将论述重点放于政府会计信息披露的背景、问题及解决对策上,以资为改革的推进提供绵薄之力。

  3政府会计信息披露的相关概述

  3.1政府会计信息披露的概念与目标

  3.1.1政府会计信息披露的概念

  政府会计信息披露是指政府将财务状况、业绩水平与其他相关的会计资料通过公开方式,采用媒介传播的形式对外公布。政府会计信息具有其自身的特殊使用价值,主要是指信息使用者对其的需求。

  随着市场经济体制的不断发展,传统的发展模式已经不能适应新的发展需求,在经济发展的不同环境下,政府应该学习市场模式来顺应政府职能的转变,以实现政府会计信息披露透明、公开为目的,采用多种方式来向社会公众提供政府会计信息,使公众更加积极的参与到政府会计改革之中,与内部者一起判断会计信息的真实性和完整性,同时监督政府财政资金的运用,不仅有利于提高会计信息披露的质量,还有利于降低政府会计改革中产生的道德风险。

  3.1.2政府会计信息披露的目标

  “在保障社会和谐发展的前提下,结合市场机制的运行,使构建的政府会计信息披露体系更加规范化、透明化”是政府会计信息的总体目标;目标的明确性可以为事情的发展确定正确的方向,会计信息的披露工作也是如此,要想会计信息得以正确的披露,首先要正确选择信息披露的目标。

  3.2政府会计信息披露的主要方式及内容

  3.2.1政府会计信息披露的主要方式

  公众常常通过政府对外公布的财务报告了解政府的运行效率,掌握政府履行公共受托责任的情况。通过分析和评价政府某一会计年度的财务报告,政府会计的信息使用者可以了解政府在这一年中的财政收支情况以及针对不同情况作出的对策,通过了解政府对市场经济的政策从而掌握政府的财政流动情况以及资金的使用情况,从而对政府进行监督。

  由此可以看出,政府通过财务报告进行信息披露,往往需要包含本年度的财务信息以及上下两个年度的预算信息。通过会计信息不同程度不同方向的披露,可以满足更多信息使用者的需求,使政府的财务情况更加透明化。政府会计信息披露的目标选择决定了政府会计信息披露方式的多样化,公报、网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等等都是政府可以公开信息的方式,为了方便社会公众和一些组织能够更加快捷简便地获取政府会计信息,政府可以通过安装不同的设备,为公众查阅信息提供便利。

  3.2.2政府会计信息披露的内容

  只有内容全面完整且公布及时的会计信息,才能满足社会公众对政府会计信息披露的信息需求。披露内容要包括宏观和微观两个方面的信息,宏观方面主要包括政府的经济结构、政府的经济目标、政府发展经济所面临的风险等因素;微观方面主要指政法在进行财务预算时所得到的数据、在进行财务预算时所涉及的材料等因素。

  3.3政府会计信息披露的主体及使用者

  3.3.1政府会计信息披露的主体

  政府会计信息在披露时所面对的的主体与进行财务报告时所面对的主体是一样的,是从会计角度进行确认、计量与报告的空间范围对政府公共财政进行管理。政府预算报告与政府财务报告反映了不同时间里政府的会计信息,是会计信息披露的主要载体,而财务报告和预算报告共同构成信息披露的主体,这一主体是由履行公共责任的政府部门在面对责任时的履行程度所决定的。而在财务上与政府有相关联系的组织则是财务报告的主体,这些主体通过预测会计信息使用者对信息的需求情况,对会计信息的披露进行合理的规划,使会计信息披露更加合理化。

  3.3.2政府会计信息披露的使用者

  第一种类型主要是社会公众,他们属于外部信息使用者,社会公众对于政府的会计信息是使用得最广泛的,对国家资源享有最终授权和最终购买权。大多数社会公众获取政府会计信息的渠道与能力十分有限,他们无法通过自身获取会计信息,只能通过相关代理人对政府进行适当监督。

  第二种类型主要是政府的相关领导和政府的上级部门,他们是内部信息的使用者,会计信息的内部使用者可以通过内部报告了解下属部门的相关工作,与第一种类型的信息使用者相比,这一类型的信息使用者的成本比较低,途径比较多,可以获取更多的信息。所以在具体实践当中,政府财务部门与审计部门不仅是政府会计信息的内部使用者与监督者,还是本级政府领导与上级政府部门了解政府会计信息的桥梁。

  第三类为政府会计信息的其他使用者。以上两种是政府会计信息主要的使用者,除此之外,还有一些和政府有资金来往的组织(如为政府提供贷款的商业银行),同样是政府会计信息的重要使用者,这些使用者一样对政府会计信息有需求。

  4政府会计信息披露现状分析

  我国政府会计相关制度中对信息披露作出的规定不够明确和具体,《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》等制度均规定预算收支表、资产负债表等要定期向上级主管部门报送,并且明确要求了报表编制的基础、原则、格式、内容等,却没有规定要按照什么方式向公众公开政府会计信息。我国政府会计信息向上级报告的制度已经得到了遵守和执行,不完善之处是在向最广大的公众提供相关信息的问题上。人民代表大会作为权力机关进行了预算草案的审议,代表了广大人民行使监督的权利。然而,随着新公共管理的兴起,广大公众对于政府公共财政分配、使用信息和政府行政运行结果的信息的需求日益增强,公众要求通过媒体、网络等途径获得越来越具体和准确的信息,以评价政府的行政管理效率,参与整个社会管理。

  4.1政府会计信息披露的制度规定

  我国现行预算会计制度规范体系和报告体系是1997年最终修订和颁布的,包括《财政总预算会计制度》,《行政单位会计制度》,《事业单位会计制度》,和《事业单位会计准则》。2001年至今,我国先后发布了《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》和《补充规定)),并且实行国有资本经营预算、建立预算稳定调节基金、进行政府收支分类,并且对《财政总预算会计制度》,《预算外资金财政专户会计核算制度》进行了修订和完善。2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,标志我国开始正式建立国有资本经营预算制度。国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分,是国家对依法取得的国有资本收益进行分配而发生的各项收支预算。

  我国尚未形成对政府会计信息披露的专项制度,仅在《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》等政府会计相关制度中进行规范。规范的内容包括:决算报表主表内容、补充指标表内容、财务分析内容,并规定披露政府会计信息采用主表、补充指标表、财务分析等几种方式。只规定向上级部门报告的时间,没有明确规定向公众披露的具体方式和时间要求。

  4.2财政总预算会计信息的披露分析

  财政总预算会计是各级政府财政部口核算、反映和监督政府的预算执行和财政周转金等各项财政性资金的专业会汁。本文按照财政总预算会计的特点,对政府会计信息进行分类,并对各级政府的总预算会计信息进行评分,客观反映我国政府会计信息披露现状,为找出预算会计信息和行政单位会计信息披露的不足提供准确的依据。

  定性分析不能很好地反映政府预算信息的真实情况。为了准确反映财政总预算会计信息的披露情况,本文采用指数分析法,对中央和地方共32个政府的预算信息的披露情况进行分析。对中央和地方政府的财政预算信息进行分析,构建财政总预算信息披露指数,并对指数进行描述性统计,并分成5大类,20小类,对各类别披露情况进行指数分析。信息来源为财政部网站、《国民经济与社会发展计划报告》、《中国会计年鉴》、《中国统计年鉴》、国家统计局网站、中华人民共和国中央人民政府网站和各省政府网站2015年数据。2016年政府审升报告还没有公布,政府会计信息披露不够完整,相关信息搜集难度较大,因此采用2015年数据。

  4.2.1财政总预算会计信息披露指数确定

  根据财政总预算会计是各级政府财政部口核算、监督政府预算执行情况的宏观会计的定义,同时兼顾《预算法》、《财政总预算会汁制度》等制度规定,对总预算信息进行分类,分类指标符合披露合法性、全面性、政府履行公共受托责任、信息质量可靠等价值取向。

  确定指数首先对信息进行分类,分成5大类,20小类,并将信息分成定性信息和定量信息,定性信息和定量信息都赋予同等的分值1分,如果某级政府财政部口披露定量的信息计1分;如果披露定性的描述性的信息,计1分;反映相同信息内容同时采用定量信息和定性说明两种方式,计2分。根据对财政总预算会计信息的需要,将重点关注的披露信息分成20小类,分数最高40分,最低0分。通过政府网站、国家统计局数据库和《中国财政年鉴》等渠道,收集各政府披露的信息,并依据分类进行评分确定指数,最后中央财政及各省财政预算信息披露的情况进行得分汇总,总分就是各类别信息披露指数。数据使用OfficeExcel2010进行结果分析。

  

  财政部2015年发布关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知,要求地方试编国有资本经营预算,地方政府没有披露国有资本预算,因此,国有资本经营收入、支出信息得分为0分。在国家统计数据库,可以查到全国分地区固定资产投资信息、固定资产投资资金来源,来源包括国家预算资金,国内贷款,利用外资,自筹资金,其他资金等途径,因此对国有企业的投资信息、政府投资基础设施信息、对外投资和借给外国政府信息得分均为1分,各省均披露数字信息,缺乏定性的文字描述。对下级转移支付信息从各省财政预算收支表中获得。

  国有资本经营预算收入、支出均应纳入国有资本经营预算编制的内容。各级人民政府及其部门履行出资人职责的企业上交的国有资本收益,包括国有独资企业按规定上交国家的利润、国有控股或参股企业国有股权获得的股利、企业国有产权转让收入、国有独资企业清算收入均应纳入预算收入进行披露。同时根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求等进行的支出、根据国家战略、安全等需要安排的资本性支出、以及用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出也应纳入预算编制内容进行披露。

  根据各级政府审计报告披露内容,判断政府在相应大类和小类的披露情况。例如:《河南省关于2015年度省级预算执行和其他财政收支的审计报告》中披露了许多违反国家规定的事项,包括违规骗取国家补贴,招投标存在违规行为,造成国家损失,省体工大队挪用专项经费发奖金,国有土地收益流失,虚报工程价款等行为,在进行指标汇总时,在遵守法规大类中的财政资金是否用限定用途计0分,国有资产保值增值计0分,对于虚报、瞒报行为,在信息质量的完整性和重要性两项计0分。

  贵州省审计报告披露项目资金被挤占挪用,用于弥补办公经费和购车支出等,相应在财政总预算会计指标中:财政资金是否用于预算限定用途计0分,信息质量完整性计0分;行政单位会计指标中:“三公经费”合理性计0分,行政支出是否用于合法用途计0分。

  广西壮族自治区预算执行方面,部分项目预算执行率较低,其中有3个项目预算安排856万元,年终尚未支出470.40万元,执行率为45%。预算与执行差异的说明信息项目计0分。

  四Jtl省政府审计报告披露,预算编制不完整,预算执行不到位,2015年结余涉及2686万元没有纳入预算编制,项目资金未按照预算规定使用,因此,财政资金是否用于预算项目得分0分,预算与执行差异说明信息计0分,信息披露的完整性计0分,重要性计0分。

  4.2.2财政总预算会计信息披露指数结果分析

  中央财政预算信息披露指数最高28分,各地方政府人均地区生产总值五万元以上(含五万)包括天津市、上海市、北京市、江苏省、浙江省、内蒙古自治区、辽宁省、广东省,共八个省(自治区、直辖市),定义为发达地区,平均分23分;人均地区生产总值三万元以上五万元以下包括福建省、山东省、吉林省、重庆市、湖北省、河北省、陕西省、宁夏回族自治区、黑龙江省、山西省共十个省(自治区、直辖市),定义为次发达地区,平均分为22分;人均地区生产总值为三万元以下包括新疆维吾尔自治区、湖南省、青海省、海南省、河南省、四川省、江西省、安徽省、广西壮族自治区、西藏自治区、甘肃省、云南省、贵州省十三个省(自治区),定义为欠发达地区,平均分21分。表明中央财政预算信息披露情况较好,地方财政预算信息披露情况差异不大,总体情况不够好。

  

  不同类别的财政总预算会计信息披露指数差异分析反映各级政府的披露情况。31个地方政府和中央政府共32个政府中披露该大类信息的个数用Frequency表示,该大类的总分用Sum表示,除中央政府外,31个地方政府的类别平均分用Mean表示,各类别信息披露程度用Percent表示。

  

  (1)从分析结果可以看出,国有资产经营信息披露平均值仅0.09,仅占该类别总得分的1.5%,仅中央财政预算进行披露,地方财政预算没有披露,中央财政预算披露也不全面,披露严重不足,财政部在2015年就发布地方试编国有资产经营预算的通知,各地方政府没有披露这一信息。

  (2)对于财政资金的使用信息披露平均值4.03,占该类50.3%,披露严重不足,汉披露转移支付的财政资金数额,没有具体分析解释,都忽略了政府投资的基础设施建设信息和对国有企业投资资金信息的披露。

  (3)遵守法律、法规方面的信息平均值3.34,占该类总分的55.66%,披露不够充分,主要是没有披露政府预算绩效评价信息,财政部于2015年重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》要求对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价,各级政府均忽略了绩效价结果信息的披露。

  (4)预算执行情况和信息质量方面平均值都占该类70%以上,披露较为完全,信息披露的及时性方面完成较好,信息披露完整性方面还有待提高。

  4.3行政单位会计信息的披露分析

  行政单位会计的主体是中华人民共和国各级权力机关、行政机关、审判机关和检查机关以及派、政协机关,客体是国家预算资金的取得、使用和结果,核算国家预算资金款项,反映预算资金的用效益。行政单位是行使对社会经济生活行政管理职能的单位,单位的收支必须服从预算管理的要求行政单位收入预算包括财政预算拨款收入、预算外资金收入,支出包括基本支出预算和项目支出预算。《行政单位国有资产管理暂行办法》界定了行政单位国有资产配置、使用、处置、评估、清查的具体管理办法

  4.3.1行政单位会计信息披露指数确定

  根据《行政单位会计制度》及履行公共受托责任的要求对行政单位会计信息进行分类,将各类别信息分成定性信息和定量信息,定性信息和定量信息都赋予等同的分值1分,如果某行政机关披露定量的信息,计1分;如果披露定性的描述性的信息,计1分;反映相同信息内容同时采用定量信息和定性说明两种方式,计2分。根据对行政单位会计信息的需要,将重点关注的披露信息分成20小类,分数最高40分,最低0分。通过政府网站、国家统计局数据库、《政府信息公开年报》和《中国会计年鉴》等渠道,收集各政府披露的信息,并依据分类进行评分确定指数,最后对中央行政单位及各省行政单位信息披露的情况进行得分汇总,总分就是各类别信息披露指数。数据使用OfficeExcel2010进行结果分析。

 

  《行政单位财务规则(修订征求意见稿)》规定行政单位财务分析的内容包括预算编制与执行情况、收入支出状况、人员增减情况、资产使用情况。财务分析的指标包括支出增长率、预算支出完成率、人均开支、项目支出占总支出比重、人车比例和人均办公室使用面积信息。目前各级行政单位缺乏人均开支、人车比例和人均办公使用面积信息的披露,随着《规则》的制定,对相关信息披露的要求会不断具体、完善。

  4.3.2行政单位会计信息披露指数结果分析.

  国务院及其部门得分最高23分,得分最低为广西壮族自治区政府15分。各地方政府人均地区生产总值五万元以上(含五万)共八个省(自治区、直辖市),定义为发达地区,平均分19.125分;人均地区生产总值三万元以上五万元以下,定义为次发达地区,平均分为17.8分;人均地区生产总值为三万元以下,定义为欠发达地区,平均分17分。中央行政单位披露较好,地方行政单位披露情况不乐观,发达省份披露情况较次发达和欠发达地区好。

  

  (1)在遵守法律、法规、规章方面,各级政府均能按照各项法律法规的要求,进行信息披露,符合相关内容、形式、时间要求,该大类的平均分4分,占该类比重100%.

  (2)资产负债状况披露的平均分2.34,占该类别总分的19.5%,披露不足,多数政府没有披露固定资产折旧信息、政府的显性负债、或有负债等信息,没有采用说明性文件的方式进行披露。

  (3)行政效果信息披露的平均分为2.56,占该类别总分的42.6%,主要原因是各级政府对于行政支出实际与预算差异的分析比较全面,披露状况较好,但是缺乏政府行政业绩与行政支出的配比信息,也鲜有关于政府财务业绩评价的信息,因此行政效果信息披露得分不高。

  (4))非财务信息各级政府披露内容有限,没有很好地起到辅助理解财务信息的作用,如“三公经费”的合理性分析、人均行政支出、人车比例等信息缺乏,导致虽然各级政府公开了“三公经费”的信息,公众依然无法评价其合理性和效率性。

  (5)由于行政单位披露的信息多以定量数字传递信息,缺乏文字性说明解释,也导致信息质量的可理解性和完整性受到影响,因此,多数政府在信息质量上的得分不局。

  

  (6)从各级政府财政总会计信息披露的平均分分布情况看,预算执行情况信息和信息质量得分较高,说明我国各级政府注重披露预算执行情况信息,符合我国对于预算信息披露的规定。我国政府会计信息披露的质量基本符合现有的法规规定,基本达到信息及时、全面的披露。

  (7)从各级政府行政单位会计信自、披露的平均分分布情况看,得分普遍偏低,说明行政单位会计信息披露不足,资产负债信息和行政支出效果信息没有披露,非财务信息的说明也不够全面、具体。己经披露的信息质量基本真实、准确,欠缺的是相关信息不够完整,无法使信息使用者了解政府的财务状况和行政效果。

  4.4政府会计信息披露存在的问题

  4.4.1政府会计信息披露制度存在的问题

  (1)制度本身问题

  ①没有规定固定资产计提折旧,导致披露信息不准确。《行政单位会计制度》只规定了固定资产的定义、形态、类别,要求固定资产应当按照取得或购建时的实际成本记账,行政单位的固定资产不计提折旧。这就导致了固定资产虚增的问题,影响信息使用者对政府财务状况的评价。

  ②没有规定政府或有负债的确认、计量方法,忽视了政府财务风险。我国现行的预算会计系统主要采用收付实现制,对于社保基金支付缺口和地方政府债务包括地方政府的违规借款都未进行核算。在政府的预算会计报告附注、预算草案及预算执行报告中,也缺乏相关信息。我国政府的或有负债,包括大型国有项目债务、公共金融机构对外负债等显性债务,也包括国有银行的不良资产、国有企业经营性亏损等隐性负债。我国的预算会计系统一直都没有进行核算和披露,难以满足政府会计信息使用者的需要,公众无法掌握政府财务风险的情况。

  ③没有明确规定向公众披露财务报表导致公众监督权丧失。《制度》明确规定了会计报表在保证内容完整准确的前提下,经会计主管人员审阅签章后及时上报上级主管部门,没有规定应该及时向公众公开信息内容,只把上级主管部门作为会计信息使用者,忽视了公众对政府会计信息的需求。

  ④没有规定审计部门对财务报表进行鉴证性审计,导致会计信息可信度下降。审计部门对政府决算报告和部门决算报告基本不作鉴证性审计,主要是对资金使用进行合规性审计。

  (2)制度执行中的问题

  ①财政部门没有汇总编报资产负债表。中央政府和地方政府分别编报预算草案和决算报告,各级财政部门按照《预算法》规定,定期向各级人民代表大会提交政府预算草案和决算报告。《预算法》、《政府信息公开条例》等法律、法规中均明确要提供政府资产负债方面的财务信息,财政总预算会计和行政事业单位会计制度中也要求编制资产负债表,但各级财政部门没有汇总编报。

  ②政府会计信息可理解性不高。我国目前的政府会计信息在信息的可理解性方面不尽如人意,政府提供的收入、支出预算表只有数值,没有相应的数字解读说明,公众难以理解,对于国家的政策落实效果、国家重大投资、国有资产的保值增值情况都无从得知。

  ③缺乏有效的监督机制。审计机关行政上受本级政府的领导,对于审计机关的独立性有影响。在政府会计信息披露的制度执行中缺乏有效的监督,导致制度执行不利,广大公众、媒体也受到信息完整度的限制,行使的监督权也比较有限。

  4.4.2财政总预算会计信息披露存在的问题

  财政总预算会计要反映政府的预算执行情况,从总的方面,要提供会计主体的预算资金收入、预算资金支出和预算资金结余的情况。在预算收入、预算支出和预算结余中,要报告法定预算的情况,实际执行的收支余情况,实际收、支、余与预算偏差情况。从细分的方面看,要分别提供各种预算资金的情况,还要提供每种预算资金收支余的细分情况。从时间上看,政府会计要提供会计主体在预算期间预算执行的情况,预算期末预算执行最终结果的情况。

  (1)欠缺反映整体财务状况和运营效率的信息。我国目前的财政总预算会计,在全面反映政府的整体财务状况与运营效率状况方面存在欠缺,我国的预算会计侧重于预算资金的收入、支出及与上年度的比例,披露的预算收支报告也主要是针对财政收支及预算执行情况,对于政府控制的其他大量的长期资产的使用情况、政府承担债务以及还本付息情况均缺乏完整的披露内容。

  (2)无法反映财政资金分配后的全部流动轨迹。我国现有的预算会计主要披露的是财政资金的分配情况,但是无法获得财政资金实际执行信息,无法反映预算资金的全部流动轨迹,预算会计信息滞后性,很难完整地反映政府采购制度下的新业务,更无法为编制部门预算提供依据。我国的预算会计制度体系按照各部门分别设置,财政总预算反映预算资金总来源与分配情况,行政单位会计与事业单位会计披露单位预算资金使用状况,各自独立成体系,缺乏勾稽联系,缺乏对整体情况的反映。

  (3)国有资本预算会计中的问题,我国现行国有资本经营收益收缴比例仍偏低,国有资本预算与公共财政预算功能定位不够清晰,在补助对象、支持投向上存在交叉重复。仍有许多中央部门所属企业没有纳入国有资本预算管理。审计署出具的审计报告还披露:国有资本经营专项支出在财政部代编的国有资本经营预算、国资委分配的国有资本经营预算、公共财政预算中都分别安排了资金。

  4.4.3行政单位会计信息披露存在的问题

  (1)没有披露资产负债表信息。资产负债表是上级财政部门了解情况、指导预算制定的重要资料,同时也是公众了解政府财务状况的重要渠道。资产负债表反映行政单位在某一特定日期所掌握的各项财产的分布情况、负债情况的重要方式。我国行政单位的资产负债表对固定资产不计提折旧,可能导致资产的虚增。财政部已经在各地试点进行权责发生制的资产负债表编制工作。政府受公众委托,代为管理社会公共事务,公众作为委托人,需要获得权责发生制下的资产负债信息,以便全面了解政府的受托责任履行情况。

  (2)披露的“三公经费”信息不全面、不具备可理解性。我国政府部门“三公经费”仅披露基本经费中的公用经费,并不包括在项目经费中的会议费、科研费等项目中的用于接待、出国、公车的费用。目前没有出台具体执行办法规范“三公经费”的披露范围,没有规定各政府在披露信息时要同时披露文字说明以及资金具体去向,导致了政府只披露每项费用的数字,却没有给公众一个具体解释,这部分经费究竟是如何使用的以及在使用的过程中是否合规、合理均无从得知。各中央部门公布“三公经费”时并没有具体明析概念,信息使用者并不知道公布的“三公经费”如何界定,也就不能行使监督职责。目前“三公经费”公布到“款”,并不能使公众了解每一笔开销的用途和费用的去处。目前公布的“三公经费”仅是财政拨款中的“三公经费”,财政拨款占预算收入的比重也不尽相同,有的部门比例很低。还有预算外收入中用于三公方面的费用没有披露。中央各部门公布“三公经费”涵盖的机构范围不统一,使得“三公经费”公布的数字无法横向比较。

  5完善政府会计信息披露的对策

  5.1规范政府会计信息披露制度

  加快制定政府会计准则的进程。政府会计准则是制定会计技术规范的指导和依据,我国现有的《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》应作为制定会计准则的基础,在此基础上进行修订和整合。同时要明确政府会计的概念框架,为准则的制定提供依据。完善政府会计信息披露制度,修订《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》,增加对于政府会计信息披露规定的条款,明确规定政府会计信息披露的内容、载体、流程等内容,为信息披露提供依据。我国政府会计信息披露面临这些问题的根本原因是我国政府会计长期以来以收付实现制为基础,以现金的收付为标准确认交易和事项,侧重于对现金收支的控制,固定资产信息、政府或有负债信息均无法在财务报表中获得。财政部等有权机关应该制定出台相关制度和规则,在现有应计制基础下,披露报表无法提供的信息,完善政府会计信息披露的内容,进一步充实政府会计信息披露制度体系。

  5.2提高政府会计信息披露的效率

  5.2.1加强政府会计信息的时效性

  政府会计信息披露的重要要求之一就是满足时效性,政府财政报告必须在规定的合理时间内出具,否则其有效性和实用性将大大减弱。会计准则规定了财务报告对外披露的时间必须是在其编制工作完成之后的六个月之内,不能以任何原因延迟披露财务报表,可见政府会计信息披露是否及时将对其有效性产生严重影响,换句话说,政府财政信息的使用价值是具有时效性的,必须及时向外界进行披露。

  5.2.2进一步推行政府会计信息的网络传输

  互联网具有强大的信息传播功能,会计信息的网络化逐步普及,以往以政府财政报告形式披露的政府会计信息不具有灵活性,形式单一并且死板,因而对于外部使用者的差异化需求难以满足。随着信息时代的发展,政府部门也应推进信息网络化的披露方式,不仅能降低会计信息披露的成本,提高会计信息的透明度,提高会计信息的利用率,还能实现资源共享,使得信息的传递不受时间与地域的限制。

  政府部门在管理和披露网上的资源时,可以设置专门的网页来为政府会计信息使用者提供有关信息,并且通过媒体和网络向广大信息使用者披露网址,从而提高他们获取信息的及时性。网络化的信息披露要求,应对政府会计信息的主页进行加工,既有静态报表信息,也有动态格式,使数据符合可移植、可分析、可下载的目的,网页制作不仅要精通会计,还要有很多计算机方面知识的人才操作完成,另外为了能达到国际间互相关注政府会计信息披露的目的,还可以同时用中英文两种语言进行披露。

  5.3建立健全政府部门财务报告体系

  目前,政府会计信息披露的主要方法就是公布预算决算表,它主要反映了预算的规划和执行情况,而不能反映政府部门的整体运行情况,因而全面的政府会计体系急需构建,政府应当根据实际情况适当采用权责发生制,进而成立完善的财务报告制度并及时公布政府部门的运营状况。

  5.3.1政府财务报告的主体

  (1)将基本政府作为政府财务报告的主体。既能满足国家机关又能满足社会公众的会计信息需求。

  (2)财务报告主体应当是政府工作部门。一级政府部门下设多种政府工作部门,各个部门具有不同的分工,分管经济建设、科技、教育等内容,其受托责任各异,且对资金运用要编制财务报告让信息使用者知道。各个部门应当将各自的财政信息反映到其财政报告当中,并予以特别的标明。

  (3)将对政府预算安排有专门用途的资金和项目作为独立的政府财务报告主体。由于其需要专款专用,一定程度上反映了政府的某种特定受托责任。

  5.4完善政府会计信息披露的载体

  我国采用收付实现制的会计基础,报表反映的信息十分有限。需要追加附表和充分利用说明性文件进行披露。

  (1)报表披露

  总预算会计报表有资产负债表、预算执行情况表、财政周转金收支情况表、财政周转金投放情况表;行政单位会计报表有资产负债表、收入支出总表、支出明细表。对于资产负债信息可以通过资产负债表披露,现行的权责发生制下的资产负债表属于试点阶段,可以对收付实现制下的资产负债表信息进行补充后披露,补充的方式采用报表说明书或报表附注。我国目前编制的年度预算会计报表实际是部门业务收支的汇总报表,而非反映政府整体财务状况和营运状况全貌的合并报表。整体报表由政府财政部门的报表和本级政府所属其他部门的汇总报表合并生成,合并时需要将财政部门与本级政府所属部门之间的缴拨款项、经费拨付以及本级政府所属各部门之间的往来和债权债务事项进行抵消,并进行相应调整以保证会计政策的一致性。

  (2)报表附表披露

  报表附表的作用是对主要报表中不能完全反映的信息作出补充,目前政府会计报表的附表不够全面,无法满足所有报表中缺乏的信息。应该根据需要增加预算执行情况对照表,以披露预算年度各政府部门预算与实际执行情况的比较情况。增加政府采购业务表,以披露政府采购业务的预算、收支结余情况;增加国有资产保值增值表,以披露政府经营国有资产保值增值情况;增加行政支出明细表,披露政猜行政行为的所耗费用,并对行政行为进行评价;增加“三公经费”表,全面反映“三公经费”的去向和使用效率。应结合我国目前的情况,构建了行政单位固定资产明细表。

  6结束语

  通过政府会计信息的披露制度,公众对政府履行委托责任的情况有更加清晰的认识,通过财务信息的公开,政府办公透明度得到保证,可以促进政府服务效率的提升,同时可以有效的避免政府贪污腐败。此文采用了理论与实践相结合的方法,联系当前的背景,在实践基础上,对目前政府会计信息披露体系中存在的问题进行系统分析和总结,探索存在问题的成因,提出了完善政府会计信息的相关对策。

  尽管为写本文做了相关的研究,本人付出了诸多努力和汗水,文章中对目前政府会计信息披露制度中存在的不足进行整理,同时提出了相对完善的几点建议,但由于本人能力有限,准备论文的时间也不是特别充分,且政府会计信息具有很大的特殊性,数据及资料比较难以搜集,缺乏了对实际情况的现场调研,不能全面的证实论文的相关结论,荣幸的是最后还是在老师的指导与帮助下完成了,恳请评阅专家们的指点,我定会虚心接受大家的指导。由于政府会计信息披露的构建还在萌芽阶段,所以我们要用发展的眼光看待它,同时我坚信在政府的重视下、学者们的研究努力下,定会结出丰硕的果实。

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2020年8月22日 21:04
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