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浅析公共部门绩效考核中的问题与对策

  摘要:绩效考核起源于西方发达国家,是一种全新的管理模式。在我国各级公共部门中,绩效考核制度正在作为一项重要的改革内容而得到广泛的运用,但我国在现实运用当中,出现了各种各样的问题。从宏观角度来讲,我国公共部门绩效管理的问题主要存在于内部的制度基础和外部的社会环境之中。对于我国公共部门绩效考核中出现的各种不良现状,我们必须寻找出相应的对策,让绩效考核得以发挥其真正的作用。本文提出了具体实施的对策、建议,包括制度的再造与完善、对评估机制的完善、明确目标、考核指标具体化、完善绩效激励、做到以结果为本、重视绩效反馈环节在绩效管理的重要性、对社会环境的优化等等。

  关键词:公共部门;绩效考核;绩效管理

  公务员制度在我国公共部门中已实施近三十载,但整个公共部门的人力资源管理制度却并非完美,特别是在绩效考核中存在的问题尤其突出。公共部门绩效考核是一种新型的管理行为,以实现公共部门管理的经济、效益、效率和公平为宗旨。不过在当下的管理活动中,绩效考核并未体现出其真正作用,甚至还或多或少地影响了我国公共部门管理水平的提高。近年来,公共部门的绩效考核问题逐渐引起了广泛的关注,但目前的发展仍还处于起步阶段,大多数还是停留在基础性的研究上。因此,我们应当立足于国情,依照科学的规律,循序渐进地开展当下的公共部门绩效管理事业。

  一、绩效考核的一般概述

  管理学通常认为,“绩效指个人或组织为完成某任务或达到某目标所做出的行为,一般是指有效能或有功能性的表现。”绩效通常包括组织绩效和个人绩效两部分。组织绩效的关注对象是组织,它反映组织的工作成果,通常以效率、公平、效益等指标来界定。而个人绩效则是表现员工个人的工作能力,指的是工作态度、专业知识、业务技能、工作熟练度等。

  (一)公共部门绩效考核的概念

  公共部门是指负责提供公共产品或进行公共管理,致力于增进公共利益的各种组织和机构,最典型的公共部门是政府部门,它以公共权力为基础,具有明显的强制性,依法管理社会公共事务,其目标是谋求社会的公共利益,对社会与公众负责,不以营利为根本目的,不偏向于任何集团的私利。在我国的公共部门中,人事管理中提到的大多是个人绩效的概念。所以,本文将叙述的重心放在公共部门的个人绩效考核上。在国家行政机关、事业单位、组织中,以相应合法权限,按一定的原则和考核指标,对部门人员的政治素养、业务能力、行为表现和工作成效等状况,进行科学、全面的评价和考核,其结果可作为奖惩、晋升、薪酬增减、培训以及辞退等人事行为的客观依据。

  (二)公共部门绩效考核的作用

  绩效考核,作为一种人力资源管理的项目活动,它对被考核者的工作情况和成果作出衡量,把工作人员的测评结果转化为考核者对人员工作内容和态度的评估。绩效考核的关键是对人员的工作表现和能力进行精确测评。在公共部门的人力资源管理活动中,绩效考核是其中尤为关键的一环。

  1.提升公共部门的自身建设

  首先,公共部门的绩效考核为组织的人员管理运作以及人事改革提供了重要的参考依据。部门的领导层通过绩效考核能够适时而有效地明晰组织的整体运作情况和部门的人事管理状况。通过对相关信息的反馈与掌握,管理者就能及时对人事管理模式作出调整,从而对组织运作中出现的问题作出针对性较强的解决。

  其次,公共部门的绩效考核是一种基础性工作,它能为其它的人事管理活动提供参照。组织人员的奖惩办法、升职与降职、薪酬考评等活动,都可以从绩效考核中获得执行的依据。同样的,组织管理者也可以从绩效考核中总结出针对性较强的改进方案和有效建议,从而在组织中及时做出相应的调整。综上所述,绩效考核对于组织的日常运作和人事管理活动提起到了基础性的作用。

  2.促进被考核者的个人发展

  首先,绩效考核通过分析被考核者在工作中的数据与情况,向管理层反馈相应信息,使其了解部门的运作情况,以作出改进和提高。在组织的管理实践中,绩效考核作为评价员工的工作结果和对组织贡献的管理手段,每一个组织都在事实上进行着绩效考核。在此层面上,绩效考核也是上下级之间交流沟通的催化剂。考核体系将针对组织的不足和缺点,及时向员工提供具体、科学、有效的改进建议,有利于引导被考核者的自身进步和提高。

  其次,绩效考核是对员工进行激励的手段。奖惩是激励的主要内容,奖罚分明是公共部门人事管理的基本原则。要做到奖罚分明,就必须科学地、严格地进行考核,以考核结果为依据,决定奖惩对象和奖惩等级。绩效考核本身是一种激励因素,通过考核,肯定成绩,肯定进步,肯定进步,指出长处,鼓舞斗志,坚定信心;通过考核,指出缺点和不足,批评过失和错误,指明努力的方向,鞭策后进,促进进取。此外,考核对于组织的价值导向,也起到了正向的引导作用。

  3.推动民主政治建设

  建立社会主义市场经济,需要鼓励企业之间的竞争,而在公共部门中,同样需要鼓励组织的员工进行平等竞争,创造“比、学、赶、帮、超”的良好气氛。同时,公共部门的绩效考核也是为了让人民群众对公职人员的工作情况和业务能力有一定的了解,以促进公众更好地参与公共部门的绩效考核活动,推进社会主义民主政治的建设。

  二、我国公共部门绩效考核中存在的问题

  在日常的公共部门人事管理活动中,有效的激励机制是关键所在。而绩效考核作为一种有效的激励机制,通过对公务员工作技能、政治素质、工作成效等情况进行科学地考核,并对其针对性地制定奖惩的措施,以不断推进公职人员的综合能力,最终使得公共部门运作效率和业务水平得到提高。通过研究相关文献理论和结合我国现状可以得出,由于我国的公务员制度尚未成熟、社会发展具有一定的特殊性,公共部门的绩效考核仍然暴露出很多问题,可以总结为以下四个方面。

  (一)考核职位方面

  1.职位分类不成熟

  职位分类指对工作进行一定分析后,从工作性质、责任轻重、难易程度和所需条件及资格,将职位区分为若干类别。科学化、规范化的考核体系是绩效考核的前提和参照。有效的职位分类不仅有利于工作的专业化,更有利于组织机构的建设、人员的定职和定编,因此它是考核的关键和核心。

  目前,我国的职位分类尚处在初级阶段,十分欠缺基础性的工作分析,相对用的职位说明书在规定任职的资格、责任的大小以及工作的难易程度方面仍然比较模糊,可操作性较低。缺乏明确的任职要求和职位条件,公职人员的绩效考核也就很难进行客观地衡量,也就无法判断公务员完成本职工作的情况和程度,质量也就无从得知。与此同时,由于缺乏相关的的规范性文件和规定,导致其法制化水平不高。长此以往,职位说明书也就丧失了它的本身价值,沦为一纸空文。

  2.考核标准不够具体

  现行的考核标准较为宽泛,易导致考核结果存在较大误差和水分,不利于保证绩效考核的真实性和有效性。在我国的公共部门中,公职人员数量较大,职位的分类繁多,层级冗杂。因此,必须将考核标准充分细化,使其具体,才能实现公正、合理、科学,才能适应各层级、各类别的公职人员。我国目前的公职人员考核制度中所规定的指标是“德、能、勤、绩、廉”,这些指标总体上说还是宽泛不够确切。出台的细则也由于工作性质和特点差异较大,组织和部门之间差异较大,被考核者之间无相关联系,使得考核者无从下手。

  (二)考核过程方面

  1、主观色彩较浓

  我国的公共部门中大多数实行的是首长负责制,这种制度虽然决策较快、效率较高,但是弊病也很明显。首长和领导的权力较大,部门中的重大决定和政策大多由他们全权制定,限于公共部门事务的复杂性和特殊性,往往会造成个人专断和决策失误。而监督和约束的机制实效并不大,现实中下属起到的监督作用微乎其微。这些原因导致考核结果充满了主观主义色彩。长此以往,绩效考核的客观性和真实受到严重影响。

  2、考核过程不够公平

  公平是所有的考核活动中最为重要的目标之一。不能保证公平的考核必然会导致被考核者的心理失衡。在此前提下,考核也就很难按预期计划进行。考核过程缺乏公平性的具体情况有:(1)在按比例分配名额的考核中,某些部门的业绩情况远远不如别的部门优秀,但是由于只要有指标就能评优,其他部门公职人员的积极性会受到打击。(2)以“摆平”代替“公平”,用平均主义来确保利益均沾。(3)老好人现象。部分工作突出、有原则性的职员因为人际关系不如他人而难以评优,反而部分工作不够优秀的职员在考核时,由于考核者碍于情面从而蒙混过关。

  3.考核缺乏有效监督

  公共部门中,不同层级的公职人员有着不同的业务范围,有直接服务于基层群众的,也有在机关内部工作服务的,而现有的考核方法很难适应这种多层级的结构。大多数情况下,将公职人员的考核统一在单位内进行,会在一定程度上忽视公共部门服务于公众群体的部门特点,同时降低了公职人员的顾客观念、服务意识。在现行的考核过程中,上级领导往往是下属人员考核结果的直接决定者和仲裁者,而广大的人民群众对公职人员的考核却无所参与、无从决定。这一现状很难体现出绩效考核激励和约束公职人员的意义,长此以往,让公职人员接受公众的监督也就变成了一句无法兑现的口号。

  (三)考核方法方面

  1、考核方法陈旧,考核技术落后

  公职人员考核的方法总体上来说较为陈旧,通常是根据对于档案材料的叙述,依靠日常的印象和群众民意测验的方法。直到目前,大多还不能引用和掌握现代的考核技术,仍然是重在定性考核,轻于定量考核。更有甚者,只用民意测验的结果来代替考核,不仅不能够客观、综合、科学地评价公职人员,而且考核结果的准确性更是不得而知。公共部门的人事管理干部为了做好考核者的角色,应当具有较高的考核技术水平,掌握现代的考核理论,并能够熟练地操作运用。但目前的人事部门管理层,普遍习惯于沿用陈旧的考核方法、落后的考核模式,导致的结果就是会在一定程度上影响考核结果的客观性、科学性、准确性。

  2、考核等次较少,很难拉开档次

  设置考核等次是构建科学有效的绩效体系的关键环节,考核等次的数量决定着考核结果的区分度,详细的考核等次可以在一定程度上保证考核的精确性。传统的考核制度中规定,评判公职人员的等次分为“不称职、称职、优秀”。这样的指标和等次应用到考核结果中,会产生很多弊端,“称职”这个等次上会集中绝大多数的人员,而处于“不称职”的考核等次的人数则极少。而位于“称职”指标的人群之中,德才素质和业务绩效等各方面水平的差异却很大,同出这一等次的他们都享受着相同的评和待遇,这就大大降低了绩效考核的引导作用和激励作用。近些年虽然也曾经增加了“基本称职”这一等次,但是整体上的考核等次仍然较少,这种尴尬的现状仍然没有被改变。

  (四)考核结果方面

  绩效考核的主要职能是为组织的各项人事管理活动提供科学的客观依据,但是当下考核结果的这种基础作用未能充分体现出来。绩效考核的结果要能够反映工作效率、工作质量、工作态度,为其奖惩情况、职位升降等活动提供参考和建议,促进提升公职人员的综合能力。但在部分公共部门中,奖惩和职位升迁降低这些重要决策并非由绩效考核的结果所决定的,相反则是由一些制度之外的因素所决定的。这使得绩效考核浮于表面,流于形式,公职人员不能够了解和掌握自身不足和缺陷,考核结果失去了对公职人员的激励和引导作用,也就丧失了绩效考核的意义。

  三、我国公共部门绩效考核存在问题的成因

  由于在我国,社会发展具有相关特殊性,公共部门自身发展也具有一定的矛盾性,因此,总结其人事绩效考核存在问题的原因,可归为以下几个方面。

  (一)工作特点的约束

  第一,公共部门的工作具有一定的复杂性。一般情况下,绩效考核的体系和结构是在建立了明确的组织目标的基础上实现的,但是在现实中的公共部门中,组织的目标具有不确定性和多重性,通常是由外部因素所影响和决定的,而不是组织本身能够决定的。公共部门在服务和协调其他部门的时候往往不直接做决策,因此考核成果无法做出定量的评价。所以,明确组织的目标是有效地实施绩效考核、实现组织绩效管理的重要前提。

  第二,公共部门工作具有其自身的特殊性。在公共部门的日常运作中,常常需要不同的部门相互协作,因此很难将工作的业绩进行单一的分解。这种情况在部门之间十分普遍,部门内部更是如此。同时,组织的运作需要各部门之间的业绩进行相互分享,部门之间在进行协作交流时总会产生各种难题。部门之间不仅需要明确职责的划分,还要明确不同岗位的具体职责,科学实用的绩效考核评价体系必不可少。

  (二)信息失真的误差

  在一般的公共部门中,都存在着上百种职位,数千名员工,领导者或管理层不可能详细地了解每一名员工的工作内容和绩效标准。这样,就造成了绩效考核中信息的失真状况带来的误差。一方面,考核者不一定能深入地了解员工工作的特点、绩效的体现、努力的难点等方面的内容。这样导致可能对被考核者给出不恰当的考核结果。另一方面,被考核者可能也不确切了解部门对于自己的期望和要求,因此在工作中搞错了努力的方向,或者自身不了解如何提高绩效。因此,绩效考核的基础性工作——岗位分析就可以解决这类问题,更重要的是,在考核的全过程中一定要有考核者和被考核者、领导层和公职人员的交流和沟通,只有双方的密切配合才能保证减少考核中由于信息失真带来的误差。

  (三)传统观念的影响

  在传统的行政管理的观念中,国家的公职人员是端着“铁饭碗”,生活无忧的一类人。因此,公职人员的绩效考核常常会受到轻视,在公共部门进行具体的相关考核时也就敷衍了事,打马虎眼,从而导致绩效考核整体浮于表面、毫无作用。更有甚者在绩效考核中相互串通、拉帮结派,严重地影响了考核结果的公正性和准确性,部分人员之间的不良利益关系损害了绩效考核的真实性,从而破坏了考核的初衷。

  (四)配套体系的缺失

  为有效地进行绩效考核,必须有一套明确的指标体系,来体现考核的目的,并通过考核给员工明确的绩效改进方向。在我国在对于公职人员的相关规定中,大多是从宏观角度对公职人员的绩效考核方法做出了规定,而在细节实施过程中则不够具体。不过,由于在相关体系上的法律规范还不成熟,对具体的实施办法仍然缺乏确切的约束和规定,导致区域间的公职人员考核结果差异较大,使得考核结果的可比性和可靠性不足。

  (五)定量考核难实现

  通常在私人部门或企业中,提升盈利能力是最直接的目的。而公共部门由于其公共性的特点,要维护社会的公平和国家的安定。与其对应,公职人员的考核需要考虑政治与经济的双重因素。企业在对员工的绩效考核中,通常是以盈利能力、生产能力等客观明确的指标来进行定量的考核,但是这种定量的考核方式在公共部门中无法奏效。由于公共部门事业为公,日常的活动复杂而又特殊,其的绩效考核往往是以定性的评价为主,在部分环节或部门可进行相应的定量考核。

  四、改良我国公共部门绩效考核的对策建议

  由于在我国公共部门现行的绩效考核中存在着些许问题和不足,对部门的提升和个人的发展直接产生了不小的影响,因此本文通过研究相关的理论文献,结合我国的实践探索,总结外国的成功经验,从以下几个方面归纳出改良我国公共部门绩效考核的对策和建议。

  (一)完善考核依据,健全考核制度

  1、公共部门的人事管理应确保绩效考核标准具有可操作性。

  确定合理的考核标准是在绩效考核的初始阶段就应当做好的基础性工作。为实现科学而又合理的绩效考核,应当按相应的权责规定作为标准制定的参考,将考核标准明确化、形式化、规范化。然后,使专业人员通过相关知识和理论的鉴定和检验,保证其合理性和适用性。以此为基础,将公制定出的考核标准加以修改,使其符合具体实施的条件,保证标准具备可操作性。

  2、公共部门人事管理应当逐步推进职位分类的工作。

  任何考核的基石都是其考核依据。而在公共部门中,要想实现考核依据符合部门的要求和期望,满足科学性和实用性的条件,就应当做好职位分类的工作,包括撰写详实规范的职位说明书、合理地调整职位层级等环节。从因果关系来论述,只有把职位分类的环节完善好,公共部门的人事活动才更加合理规范,政府部门机关的各项职能才能更加完备。

  3、进一步明确公职人员绩效考核的职责。

  过去的几十年中,公共部门在进行绩效考核时暴露了许多问题和不足,这些问题的根源之一就在于考核责任的模糊不清。因此,在制定针对性的对策时要充分考虑的是,将绩效考核的责任落实明确,也就是要让考核主体明确其执行考核时身负的职责。这一举措从主观上提高了考核制度的公正性,确保了绩效考核能按计划进行。

  (二)改革考核过程,健全监督机制

  考核的实施过程是整个绩效考核的重中之重,也直接决定了考核的各项结果。结合国外相关实践经验,在考核过程的改革层面,可从以下几个方面着手:

  1、加强考核监督。

  任何考核都是由人来操作和施行的,其结果也必然是有人来制定和发布的。那么在考核过程中的公信度问题就尤为关键,公平公正公开的考核过程是施行考核的前提,也是评判考核成败的重要准绳。在这个过程中,有效的监督扮演着重要的角色,尤其是要完善对于上级领导的监督机制。监督的主体不仅是参与考核的公职人员,更是广大人民群众,“群众的眼睛是雪亮的”,只有让公共部门自觉、主动地接收群众的监督,广泛、虚心地接纳群众的意见,才能真正体现监督的意义。

  2、深化思想教育。

  思想决定行动,观念决定行为。落实到考核的改革和提高中,不可忽视的环节就是提高公职人员的思想水平和觉悟。在新时代的公共部门中,公职人员应当摒弃落后的观念,把精力集中在本职工作上,忠于职守,积极进取,努力学习新知识,与时俱进,适应时代的发展。

  (三)改良考核方式,探索新兴机制

  随着我国社会主义建设的不断推进,公共部门也在不断发展,绩效考核的理论和研究与时俱进,但是具体、科学、适用的趋势永远不会变。考核方式的进步和对机制的探索也是其重要课题之一,本文从以下几个方面论述改良考核方式的对策。

  1、定量与定性结合,丰富评价结果的等次分类。

  公共部门的绩效考核活动,同样可以借鉴在企业或私人部门的人事考核方法,具体情况具体对待,建立综合性强、多维度的评价方法,例如强制分类法、量表分析法、目标考核法等。众所周知在公共部门的考核中,结果难以量化,但是在依托学术理论的支持后,定性考核和定量评价可以做到有机结合和统一,其结果更加符合科学和真实的原则。具体地说,应该把现有的考核标准:“德、能、勤、绩、廉”五个指标进行进一步细化分类,参考工作的具体情况赋予相应权重,这样的考核方式相较传统方法,更符合公共部门的特点。

  2、不断探索其他开放性的考核方式。

  公共部门的公正性和开放性是其不同于私人部门的最大区别,与其对应,公职人员的考核活动也与私人部门的人事管理活动有很大区别,要求也更多。一方面要将自身面向人民群众,活跃于人民群众。另一方面,专家和学者也应当纳入到公职人员的绩效考核过程中,依托科学的理论从而确保绩效考核的科学性和准确性。最后,被考核者也应该参与到考核的具体过程中,他们自身也能在考核中发挥积极的作用,同时,这一步骤也实现了对自身工作更客观直接的评价。

  (四)充分利用结果,建立循环体系

  考核结果的具体应用,是绩效考核的最后一个环节,这一环节也是绩效考核循环体系关键的最后一节链条。然而,结果应用这个环节长期以来由于在传统公共部门中受到的重视太少,也理所当然成为考核的薄弱环节。本文针对其内涵从以下两方面给出建议。

  首先,对于绩效考核结果的应用,指的是管理者依据考核的结果,对被考核者做出相应的处理,包括职位、奖惩、薪酬等方面。通过合适地利用考核结果,将其与公职人员的自身利益直接挂钩,才能使公职人员充分认识到绩效考核的重要性。考核结果的兑现更是与其它制度相联系的重要环节,丰富绩效考核结果的利用程度,也是增强公职人员工作活力的手段,从而激发公职人员的动力,营造出充满竞争性的工作氛围。

  其次,具体到公职人员考核结果的反馈上,要增加对考核结果优秀的公职人员的奖励,依靠薪酬、职位和其他方式来进行激励,树立有效的工作榜样。此外,对于那些绩效考核结果较差的公职人员,也不能碍于情面,应当敢于对其制定相应的惩罚措施,实现绩效考核鞭策和引导的作用。

  五、结语

  绩效考核制度作为我国当代政府人力资源管理制度的重要环节,它直接影响到政府部门的行政效率以及公共部门的服务水平。本文对公共部门绩效考核应用中的障碍进行了考察,并提出了解决这些障碍的可行方案,从我国的国情特点出发,归纳了一些成熟和成功的经验,以公共部门的特点分析为基础,通过对于我国公共部门的绩效考核现状进行解析,找出其问题,提出了相应的对策和建议,对症下药,以改善目前的绩效考核系统和公共部门的服务状态,从而提高公务员的工作和办事的效率,真正达到公共部门“为人民服务”的现实意义。

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2020年8月1日 17:47
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