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适用简易程序审理规则研究

  摘要:通过行政诉讼程序有利于定纷止争,充分保障行政诉讼当事人的利益,而我国行政诉讼中设立的简易程序是在我国多年的行政诉讼实践中创建的快捷、高效地解决争议不大的行政纠纷的一种诉讼法律程序。我国的行政诉讼程序中的简易程序能够更加快捷和高效地解决社会纠纷,其在维护社会稳定中,充分保障行政诉讼当事人充分行使诉讼权利,依法保障人民法院依法审理行政案件中都具有十分积极的作用,但是在我国的以往的司法实践中,行政诉讼简易程序又暴露出其许多问题。简易程序存在的问题主要有:立法不完备,制度不健全,过于粗简;简易程序的适用范围过于狭窄;运行过于繁琐,各方面不简易,没有实质性的简化措施;简易程序和普通程序界限不清。所以完善简易程序可以从以下几个方面来考虑:完善简易程序的立法,建立独立的体系;明确并适度扩大简易程序的适用范围;简化简易程序的具体运作方式;完善简易程序与普通程序转换机制,设置专门的机构和人员。

  关键词:行政诉讼;简易程序;完善

  前言

  行政简易程序是行政案件第一审普通程序的简化程序,简易程序审理案件适用基层人民法院及其派出法庭对一些简单民商事案件的审理。根据我国的《行政诉讼法》的规定精神,适用行政简易程序审理的案件主要是“事实清楚,权利义务关系明确,争议不大”的简单行政案件,我国的行政司法实践中简易程序审理简单行政案件具有很大的便利性。然而,由于我国行政简易程序立法层次低,行政简易程序立法中存在许多缺陷,导致在行政司法实践中运用简易程序产生了许多问题。目前,我国正在提倡依法治国,公民的法律意识逐渐加强,很多纠纷趋于运用法律的手段来解决,简单的行政案件越来越多,为了提高我国法院的办事效率,便利当事人参加诉讼,简易程序审理行政案件受到了很大的重视。由于我国简易程序的规定非常的笼统和抽象,以至于有很多缺陷,例如立法不完善、范围过于狭窄、运行过于繁琐以及与普通程序的混用等等。简易程序已经不能满足我国审理简单行政案件的要求,简易程序的价值和优势难以体现,很难实现简易程序的目标,无法兼顾效率与公平,所以简易程序的改革势在必行。对新修订的《行政诉讼法》中关于行政诉讼简易程序的规定进行分析,有利于我国行政诉讼简易程序制度的进一步完善,充分发挥司法权对行政权的制约,保障行政相对人的权利,实现公正与效率的平衡。

  一、简易程序的理论分析

  (一)概念

  简易程序,从字面意义上来看就是简化的普通程序,但是它却有着自己的规定与体制,在很多方面与普通程序有所不同。根据我国《行政诉讼法》的规定,行政简易程序可以概括为:基层人民法院以及它的法庭在审理简单的或者某类特殊类型的行政案件所适用的一种诉讼程序。从简易程序的概念可以看出简易程序设置的目的主要是方便当事人参加诉讼,减少当事人的诉累,便利法院办案,从而使得司法资源得到合理的配置,节约诉讼成本,提高诉讼效率。

  (二)理论基础

  1.对当事人的程序选择权的尊重

  当事人的程序选择权是处分权的内容之一,指当事人享有的在行政诉讼中对其诉讼权利和实体权利的处分权。根据我国《行政诉讼法》的规定,适用简易程序审理的案件有两类:第一类是基层人民法院和它的派出法庭审理的“事实清楚”、“权利义务关系明确”、“争议不大“的第一审简单行政案件;而第二类,是根据意思自治的原则,由当事人约定的案件。由此可以看出国家是以立法的形式赋予当事人的程序选择权。由于当事人的程序选择权是处分原则的重要内容之一,尊重当事人的程序选择权就是保障当事人正确行使处分权。在这个法治越来越完善的社会,解决纠纷的机制也越来越多,比如仲裁,民间调解,和解、诉讼等等,在发生社会纠纷的时候,当事人可以根据这一权利选择其认为最适合的解决纠纷的方式。由此可以看出行政诉讼简易程序充分体现了对当事人的程序选择权的尊重。

  2.程序正当性与效率性的权衡

  方便当事人参加诉讼,减少当事人的诉累,便利法院办案,从而使得司法资源得到合理的配置,节约诉讼成本,提高诉讼效率,是简易程序设置的目标。就程序正当性的角度来看,用正当的程序来对行政法律关系中权利失衡的一方进行救济是设计者一直想要的效果,所以说,一部法律,甚至是一个诉讼程序,无论是多么的复杂或者精巧,都是为了从法律上维护公平和正义。然而从效率性的角度来说,若所有的行政纠纷都运用一种复杂的程序来解决,那么必然会造成司法资源的浪费和效率低等问题的出现。所以立法者通过设计“过滤机制”使诉讼程序予以分流,而简易程序便是这分流的一种。

  3.适时审判原则

  简易程序通过对审限的规定体现了适时审判的原则。对适时审判原则的释义可以从三个方面来讲。第一方面,适时审判原则可以使公民的及时裁判权得到保障。首先,防止诉讼迟延,对于因司法部门的运作不良而引起的诉讼迟延,不仅仅是对法官的不履行使命给予制裁,而且由于国家有对个人给予司法保护的义务,国家也应当对诉讼迟延负责。其次,诉讼迟延的发生不仅仅是司法部门的原因,当事人也有一定的责任,所以适时审判原则也对因当事人引起诉讼迟延的行为进行了规制。第二方面,行政诉讼程序只有能够保证案件及时有效的解决,当事人才能对审判机关树立信心,其合法权益才能及时的得到维护,所以在适用简易程序的时候不能为了追求速度而忽略了质量,因此适时审判原则要求适用简易程序不能过快或者过慢。第三方面,根据法律规定可以看出简易程序改变和调整了案件审理的方式,约束了当事人和法院,节约了处理每个具体案件所花费的时间,防止了诉讼迟延,达到了方便当事人参加诉讼,减少当事人的诉累,便利法院办案,从而达到了使司法资源得到合理的配置,节约诉讼成本,提高诉讼效率的目的,使当事人的合法权益得到了充分的保障。

  (三)价值

  1.体现“两便”原则

  行政诉讼简易程序体现“两便”原则:“便利了当事人进行诉讼”“便利了人民法院办案”。首先,行政简易程序可以便利人民法院办案,例如新的行政诉讼司法解释中规定,“人民法院可以采取捎口信、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤双方当事人”,这样使法院办案更加的便捷,提高基层法院及其派出法庭的诉讼效率,确保案情简单且争议不大的案件能够及时有效的得到解决。其次,行政诉讼简易程序通过各种简化的诉讼程序使当事人能够及时的参加诉讼,比如可以口头起诉等。保障公民平等的使用诉讼制度的权利,便利了人民群众参加诉讼,方便人民群众行使权利使自己的合法权益能够得到及时的保障。

  2.体现诉讼经济原则

  行政诉讼简易程序的诉讼经济原则通过以下的方式来体现:规定了简易程序的审理期限,缩短了诉讼周期;规定简易程序适用的法院为基层人民法院及其派出法庭,减少了审级层次;在审理过程中简化了各种诉讼程序,从而降低了诉讼成本,达到了“以最小的消耗取得最大的效率,得司法资源的最佳的配置”的效果。行政诉讼简易程序正是通过上述途径提高诉讼效率,实现诉讼经济的目的。

  3.体现在保证诉讼公正的前提下,实现诉讼效率的提高

  公正原则贯穿所有的诉讼程序,无论是普通程序还是简易程序都必须保证诉讼公正。简易程序设置的目的是为了提高诉讼效率。但是效率又以公正为前提,如果只有效率没有公正,效率就失去了存在的意义。所以简易程序虽然要提高诉讼效率但是一定要保证诉讼公正。总而言之,用简易程序来方便当事人参加诉讼,确保当事人的权益得到保障,提高行政诉讼效率,同时兼顾效率与公正。

  二、行政诉讼简易程序规则

  (一)庭前准备

  首先,召开庭前会议,传唤当事人,向其再次确认是否同意适用简易程序。就此问题,法院在司法实践中,可以借鉴北京海淀法院和上海黄浦法院的试点经验,制定关于审理行政诉讼简易程序的案件标准和适用行政诉讼简易程序的《权利义务须知》、《权利义务确认书》以及《举证须知和要求》等文件,在庭前对当事人做好释明工作使其对简易程序有全面的了解。

  其次,确定行政诉讼简易程序独任审法官及书记员(不出席庭前会议)人选并征询当事人是否申请回避的意见。

  再次,在遵循自愿原则的前提下,独任审法官之外的其他法官可以向当事人引入调解制度,在庭前化解纠纷。之所以强调独任审官之外的法官是为了避免调解失败后,开庭审理时该法官对当事人的印象固化,受先前调解时当事人的表现影响,所以庭前的调解工作独任法官可以不参加。

  最后,独任审法官之外的其他法官简要审核诉讼材料,并向当事人简要地询问关于证据材料有无异议。

  (二)审理

  根据新修订的《行政诉讼法》规定,我国行政诉讼一审程序采用开庭审理的方式,而不能进行书面审理。开庭审理主要是考虑到司法人员办案时受行政机关的权力影响而导致暗箱操作,不能实现公正地了结案件,损害行政相对人的合法权独任制法官可以引导法庭调查与法庭辩论同步进行,不受庭审各阶段顺序的限制,对于当事人双方没有争议的事实问题和法律适用问题可以相对省略,将重点放在有争议的事实、证据及法律适用上,使庭审时间相对缩短,达到事半功倍的效果。益。即使是开庭审理的案件,在开庭审理中,可以对庭审程序进行适当的简化,

  (三)裁判及送达

  首先,适用简易程序审理的行政案件应尽可能地当庭宣判。因为能够适用简易程序审理的案件本身并不属于疑难复杂的案件,当事人同意适用简易程序的初衷也是为了更快地使案件有个结果,如果法官不能及时当庭宣判,那么简易程序也在一定程度上失去了的意义。

  其次,对于裁判文书的制作,可以效仿北京海淀法院开发简易程序裁判文书自动生成软件,实现行政诉讼简易程序立案、庭审记录、文书制作等环节的联动,使诉讼各方当庭取得判决书。

  三、我国行政简易程序存在的问题

  (一)立法不完备,制度不健全,过于粗简

  简易程序在我国已经作为一种独立的诉讼程序而存在,在立法上也有了自己专章的法律规定,拥有了独立的法律地位。就目前立法来看《行政诉讼法》及其相关的司法解释对简易程序的规定虽然已经取得了很大的进步,但是,要想有效的运作简易程序必须在关于法院与当事人之间的关系、法律文书、诉讼费用、证据规则等各种问题在立法中予以规定的前提下才能有效、便捷的运行,我国《行政诉讼法》中对于简易程序的规定不多,面对我国大量的行政案件,简易程序却显得心有余而力不足。虽然最高人民法院在过去也已经相继出台了几部司法解释,例如最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题意见等,对简易程序各方面进行了补充和完善,但执行起来的效果仍然不尽如人意。而且由于司法解释过多,使我国行政诉讼法的立法结构失衡,这样一来也会导致司法解释和立法上冲突。

  (二)简易程序的适用范围过于狭窄

  从简易程序的概念可以明显的看出,简易程序的适用范围主要分为两类:第一类是简易程序适用的法院范围,第二类是简易程序适用的案件范围。

  首先,根据我国《行政诉讼法》的规定,可以适用简易程序的法院范围仅限于基层人民法院及其派出法庭。除了上述法院之外最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院均不可以适用简易程序来审理第一审行政案件。之所以在基层人民法院及其派出法庭设置简易程序主要的目的就是为了方便当事人参加诉讼,并且提高诉讼效率,但是从当前的司法实践来看,简易程序这一诉讼制度并没有真正起到这一作用。所以把简易程序适用的法院范围仅仅规定在基层人民法院及其派出法庭显然不能适应公正与效率的需要。

  其次,根据我国《行政诉讼法》的规定,适用简易程序的案件范围仅限于“事实清楚”、“权利义务关系明确”、“争议不大”的行政案件。这样的规定过于笼统,“任何标准,无论多么合理,多么周密,如果本身不够确定,都不具备作为标准的资格”,行政诉讼司法解释虽然对于这三个标准进行了解说,但是这样的规定只是一个标准,并没有明确的范围,而且使其范围变得更加狭窄,在司法实践中很难做到条条相符,容易引发案件审理的错误。因此运用简易程序在司法实践中也产生了许多问题,所以用这三者作为界定简易程序的案件范围的标准,要求过高,不符合复杂的社会现实。

  (三)简易程序的运行过于繁琐,各方面不简易

  我国法律中对于简易程序的规定并不完善,虽然简易程序是一种独立的诉讼程序,但是在适用过程中难免会引用普通程序的规定,这便使简易程序的运行变得繁琐,导致简易程序没有实质性的简化措施,各方面运行还是比较复杂,无法实现简易程序设置的目的。在我国司法实践中行政案件数量较多,有些数额较小,事实清楚的案件采用普通程序难免会导致诉讼迟延。所以概括的说,简易程序运行复杂主要表现在以下三个方面:第一,根据我国《行政诉讼法》的规定,按照简易程序审理的第一审简单民事案件,起诉方式主要有两种:可以口头起诉,也可以书面起诉,这种起诉方式很灵活、很方便。但是提倡口头起诉才是简易程序在司法实践中便利、简化的体现。然而,这种起诉方式的规定并未得到完全的贯彻执行,有些个别的法院对于简易程序的起诉的要求还是有些严格,并不严格按照法律规定的程序运行,也不能充分发挥简易程序的优势,“当事人的口头起诉没有进行相应的安排来接受,有些法院甚至以口头起诉不符合程序的规定为由不接受口头起诉”。第二,在诉讼过程中,法庭审理是解决诉讼争议的重要环节,在法庭审理过程中最重要的是维护当事人抗辩的权利。为了保护当事人的合法权益,并且迅速的解决纠纷对于个别的简单行政案件各国都设置了简化的审理程序。但是简易程序在我国司法实践中的运用并没有突出其简化快捷的特点。例如:根据我国《行政诉讼法》的规定,简易程序在开庭审理前、法庭调查和法庭辩论过程中以及在庭审结束后的程序上没有普通程序规定的那么严格,虽然在一定的程度上简化了诉讼过程,但是并没有完全的达到简易程序简便快捷的目标。所以有必要在行政简易程序的诉讼过程中简化法庭审理,使简易程序有实质性的简化措施。第三,《行政诉讼法》对制作简易程序的判决文书没有特别的规定。对于裁判文书的制作仍旧比较繁琐,还是与普通程序裁判文书的制作有很大的相似性,没有突出简易程序审理的简化性,对此,有必要在文书的制作上完善立法,以及在实践中的便捷、简化。

  (四)简易程序和普通程序界限不清

  首先,由于我国《行政诉讼法》对简易程序的规定过于宽泛,而且相关的司法解释的规定也不够全面,所以在适用的时候运用普通程序的规定也是在所难免的。其次,我国简易程序与普通程序的转换机制并不规范,在司法实践中也很随意,而且我国遵循的是超职权主义的诉讼模式,所以一个案件是适用简易程序审理,还是使用普通程序审理,以及在哪种情况下简易程序可以转化成普通程序,都是由法官和法院来控制。最后,我国缺乏专门的机构和人员来使用简易程序,法官之间缺乏专业化分工,法官和法院的权利过大,没有明确的规定哪些法官使用简易程序,哪些法官使用普通程序。通过以上三个原因就可以看出我国简易程序和普通程序无论是在运行上还是在范围上都难以明确的区分。

  三、完善我国行政诉讼简易程序的措施

  (一)完善简易程序的立法

  结合我国的司法实践来看,在诉讼过程中会发生很多不公平的现象,这与法律设置的初衷是相背离的,发生这些问题的原因除了法官自身的素质问题外,在很大程度上是因为没有具体的、可操作性强的法律规范约束所致。如果一个法律问题在法律规定的层面上已经有了具体的解决方法,那么在诉讼过程中公平和正义就有依赖的基础,再发生不公平的现象的可能就会变得很小。同样,简易程序在适用过程中之所以会发生一系列的程序问题,就是由于简易程序的立法不够完善导致的,为了保证简易程序能够有效的发挥其作用,首先应当建立完整的简易程序的规范体系,从立法上来完善简易程序的相关规定,对简易程序的各方面做出简单、有效、便捷的措施,使简易程序有自己的一套独立、配套的法律依据,突出简易程序在民事诉讼过程中简便、快捷的优势。

  (二)明确简易程序的适用范围

  简易程序的适用范围在《行政诉讼法》的规定中弹性较大。我国行政诉讼简易程序的案件范围不明确,使得简易程序在司法实践的运用过程中出现了许多问题。因此,为了使简易程序的范围更加明确、更加规范应当在立法方面对简易程序适用的范围做进一步的规定。对此应当从以下两个方面来确定:首先,应扩大行政简易程序适用的法院范围。对于“事实清楚”、“权利义务关系明确”、“争议不大”的简单行政案件适用的法院不能仅仅限定在基层人民法院及其派出法庭,对于中级人民法院和高级人民法院也可以用简易程序来审理上述案件。这样做不仅可以便利当事人诉讼,满足当事人的需求,更有利于简易程序目的的实现,也可以使司法资源得到更合理的配置。其次,应当明确并扩大简易程序适用案件范围。扩大简易程序适用的案件范围应当从以下两个方面来讲:第一、以案件的性质为标准进行划分。第二、以诉讼标的的价额或金额为标准进行划分。我国的立法对于适用简易程序的标准没有确切的规定,对于这些案件在运行过程中出现很多模糊、混乱的现象,无法确定适用何种程序,所以为了使简易程序适用的案件范围更加明确化需要确定简易程序适用的金额。确定适用简易程序的金额要从以下三个方面考虑,首先应考虑不同地区的经济发展水平来确定简易程序的受理标准。其次要考虑人民群众的生活状况和收入水平,最后,由于我国幅员辽阔,地区经济发展不平衡,差异很大,所以在制定标准的时候要因地制宜。在我国,“相当部分基层人民法院为单纯求得便利审判的效果任意扩大简易程序的范围”,这样做不仅无法保障行政诉讼的效率而且会影响当事人的利益和权益,无法实现诉讼公正的目的。所以在扩大简易程序的范围的时候要“以适度为原则”,扩大、明确简易程序适用范围。

  (三)简化运作方式

  我国虽然已经有简易程序的制度模式,但是在司法实践中并没有充分发挥简易程序的快捷、便利的特点。因此简易程序仍然需要进一步的改革,简化简易程序的运行模式,便利当事人起诉,以发挥其应有的效果,具体来讲应当从以下几个方面来入手:

  第一、简化起诉方式。根据我国《行政诉讼法》的规定,简易程序可以口头起诉,也可以书面起诉。为了方便当事人维护自己的合法权益,应当尽可能的方便当事人口头起诉,减少口头起诉的限制。另外当事人书面起诉的,法院可以制作相关的表格,并利用互联网,使当事人在需要的时候随时可以下载使用,并且与相关的法律规定,诉讼文书等一起,制作配套的网站。

  第二、简化审理程序。为了节省诉讼时间,达到简易程序的目的,可以在庭审环节尽量做到简化,例如在简易程序的审理过程中,可以简化法庭辩论的程序;在调查取证的时候,对于那些能够直接判断其可信度的证据,法院可以让证人或者鉴定人不必出庭作证,而是以书状来代替,对于双方无争议的证据或事实,可以不进行举证、质证。

  第三、简化裁判文书的制作。对于我国《行政诉讼法》规定的“事实清楚”、“权利义务关系明确”、“争议不大”的简单行政案件在适用简易程序的时候,在判决制作时,事实部分的叙述可以尽量简化,没有必要书写的那么复杂。

  (四)简易程序与普通程序转换的立法思考

  对于简易程序与普通程序之间的转化,首先要完善相关立法,并且需要将简易程序的范围进行明确的界定,规范简易程序与普通程序之间进行转化的机制;其次由于我国简易程序转为普通程序比较随意,所以在完善简易程序的相关立法的时候应该注意对于有些案件在数额或者其他方面虽然超出了简易程序的规定,但是没有违反禁止性的规定,并且双方当事人同意不转为普通程序的案件可以继续运用简易程序来审理;最后,为了使简易程序的适用更加规范化,可以设置专门的机构和人员,与简易程序的立法体系相对应。

  结论

  行政诉讼简易程序在促进公正与效率的平衡、优化司法资源配置、保障公民合法权利、监督行政机关依法执政方面发挥的巨大作用已在试点实践中得以证实。2014年修订的《行政诉讼法》依法确立行政诉讼简易程序制度不仅仅是对试点工作成果的认可,更使其摆脱了与“法律保留原则”相抵触的窘境,为其在日后的广泛实施提供了法律支撑,是诉讼制度改革中的大跨步。完善我国简易程序是个非常必要的任务,为了实现简易程序的目的,充分发挥简易程序在我国的作用,一定要使简易程序这个制度做到完善,严谨,这样才能更加充分地维护广大公民的权利,更好地实现依法治国。

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2020年7月18日 11:57
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