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论我国引渡制度的困境和出路

  [摘要]党的十八大以来,反腐工作成为我国关注的焦点。引渡制度作为追缉外逃贪污腐败分子的重要法律武器,目前在中国的反腐行动中扮演着重要的角色。但是我国的引渡制度也随着引渡合作的不断扩展以及时间的推移开始面临考验,其在实践过程中显现出诸多问题比如缺乏从某些国家获得引渡的法律依据、政治犯不引渡原则和死刑犯不引渡原则的适用存在问题、人权保障制度存在不足以及引渡审查程序适用存在问题等等,并逐渐成为我国与外国开展引渡合作的障碍。因此本文结合国际引渡规则的发展趋势,提出相应对策诸如积极增强国际引渡合作、完善政治犯不引渡原则和死刑犯不引渡原则等,以期完善我国的引渡制度,使其能够在引渡合作中真正地发挥作用。

  [关键词]引渡制度;条约前置主义;人权保护

  序言

  引渡制度作为国际司法协助中的一项重要制度,其在国际法学中的历史地位不言而喻。19至20世纪在引渡实践中逐渐确立了一些关于引渡制度的基本原则和规则,对于解决引渡制度容易被滥用的问题发挥了不小的作用,成为了引渡活动中普遍适用的准则并一直沿用至今。但是,近年来国际形势风云变幻,恐怖主义产生的威胁给国际安全领域带来了诸多挑战,人权保障逐渐受到世界各国的重视,这就造成了引渡制度中的一些原则被弱化或者被限制。因此,把握和适应国际引渡合作规则的发展趋势,也对我国引渡方面的相关立法和司法工作起着积极的作用。我国直到20世纪末才颁布施行《中华人民共和国引渡法》,相对于西方欧美国家,我国的引渡立法工作在起步方面相对较晚。但是《引渡法》作为在我国国际法领域地位举足轻重的一部法律,它的制定与实施对我国在加强国际司法合作和深化国际法理论研究等方面都具有重要的意义。

  本文将对我国引渡制度的现状进行初步考察、梳理和分析,结合国际引渡合作规则的新发展,针对我国引渡制度存在的缺陷与不足,适当提出一些相应的对策与建议。

  一、引渡制度概述

  (一)引渡的概念

  “据《奥本海国际法》对引渡概念的表述‘引渡是一个被控诉或被判罪的人由他当时所在的国家交给对他控告犯了罪或判了罪的国家’。迄今为止,关于引渡的概念主要有如下几种不同的定义方式”[1]:

  “第一,引渡是指一国把一个正在其国境内的人而被他国指控为犯罪或判刑的,依该国的请求,移交该国审判或处罚的一种制度”。[2]

  “第二,引渡是指一国把在该国境内而被他国追捕、通缉或判刑的人,根据有关国家请求移交给请求国审判或处罚”。[3]

  “第三,引渡是指一个国家的主管机关应有管辖权的他国主管机关的请求,根据国际刑法和国内法的有关规定,将本国境内的犯有可引渡之罪的人送交请求国追诉和惩处的法律制度”。[4]

  (二)引渡的性质

  “引渡就其特性而言是国家间的一种司法协助行为,主要是国家间为惩治和消灭共同性的犯罪,在国际刑事制度方面的合作形式”。[5]

  第一,引渡属于司法协助行为,是两国之间为了共同惩治犯罪采取的一种合作形式。

  第二,引渡作为一种国家权力,彰显了国家的司法主权。被请求引渡国可依国家主权原则自行决定引渡与否,任何一个国家都无权强迫另一个国家将某个特定对象引渡给本国,因为国家之间是不存在引渡义务的。

  第三,引渡的客体是受到犯罪指控的自然人。引渡所要达到的最终目的是使特定对象受到应有的法律制裁,因此任何国家带有政治目的或经济目的的引渡请求都是与现代国际法理论和实践相违背的,理应拒绝。

  “第四,从外交关系的角度出发,引渡属于外交问题,在某些层面上,甚至属于政治问题。国家之间的外交关系直接关系到引渡的成败,因此外交关系不好的国家是无法开展引渡合作的。一国政府在处理引渡案件的时候,外交现实和政治因素会在很大程度上影响案件的进展”。[6]

  二、国际引渡合作规则的新发展

  近二十多年来,国际引渡合作在越来越多的国家之间广泛开展,许多国家为了顺应这一国际形势,与其他国家缔结涉及引渡合作规则的双边条约以及多边条约,都纷纷对本国的引渡制度的条文内容进行了修改,对本国引渡制度的框架实行改革。国际刑事司法合作中一些理念的更新和制度的变革往往也通过这些法律文件所体现出来。就我国目前的现状而言,我国的引渡制度有待完善,条约缔结水平有待提高,与此同时我国也应当多注重引渡合作的实践,在实践过程中不断积累经验。这就要求我国对国际引渡合作规则的发展趋势进行密切关注,从中汲取立法经验,以期使我国能够在引渡制度的立法方面取得新的突破与进展。

  (一)开展引渡合作的前提条件开始松动

  “开展引渡合作的前提条件是指根据大部分西方欧美国家的法律要求,在与外国开展引渡合作时要以双方存在双边引渡条约关系为前提条件,即所谓的‘条约前置主义’。引渡条约在国家之间开展的引渡合作中充当着主要法律依据,因此在双方尚未缔结双边引渡条约的情况下,请求引渡国就缺乏从本国获得引渡的法律依据,引渡合作往往难以开展。”[7]这一法律要求在西方欧美国家的引渡制度中普遍存在。

  就目前的国际形势而言,受政治、经济等种种因素的制约,无论哪个国家想完全克服“条约前置主义”在外交领域给本国带来的影响,使本国的引渡合作范围不受任何限制,都是不切实际的。因为能够向这些条约前置主义国家提出引渡合作的对象数目十分有限,而外国在严格遵循互惠原则的前提下也往往会拒绝这些国家向本国提出的引渡请求。这种局面导致了引渡合作难以广泛开展,这些国家不得不通过立法程序改变这一立场。

  (二)逃犯移交制度逐步完善

  传统引渡制度的基础正在随着一些国家及地区法律一体化的发展发生根本改变。引渡作为一种法律程序,它的作用从一开始为国家与国家之间相互提供便利逐渐演变为共同体成员国在法制方面相互信任并相互承认司法裁决的法律程序。因此,人们在引渡合作过程中不再依赖具有官方形式主义的引渡请求书,取而代之的是合作伙伴发出的具有法律强制力的逮捕令。

  (三)政治犯不引渡原则的适用范围受到限制

  政治犯不引渡原则在引渡实践中很好地体现对于人权的保障,具有十分重要的意义。但是无论国际公约还是国内立法都没有对该原则中的“政治犯罪”给出统一的定义,这直接导致了政治犯不引渡原则在适用中难以统一的局面,甚至出现被滥用的情况。随着打击国际犯罪力度的不断加强,政治犯罪例外原则给犯罪嫌疑人能够提供的保护力度越来越小,国际社会开始对政治犯罪例外原则加以限制,将一些涉及政治因素的犯罪作“非政治化”处理,逐渐将其排除在该原则的适用范围之外。各国在处理引渡案件时也不再普遍适用这一原则,这一做法也使得政治犯罪例外原则的适用范围得到了很好的限制。

  (四)人权保护条款受到高度重视

  人权因素在被引入国际法后,各国在引渡合作过程中对于人权保护条款给予了高度重视,将人权保障制度与引渡实践相结合,是引渡制度发展的必然趋势。虽然在引渡过程中,被请求引渡人是引渡的客体和对象,但是被请求引渡人同时也享有人权,其人权理应受到合理的保护,人权保护条款的地位是不可撼动的。

  (五)死刑不引渡原则上升为普遍原则

  “死刑不引渡原则指的是被请求引渡国如果认为被请求引渡人引渡后将被处以死刑,则被请求引渡国将不予引渡法律制度。死刑不引渡在几十年前还算不上国际引渡合作的基本原则之一。现如今这一规定在全球范围内迅速普及,在越来越多的引渡条约中均有体现,并成为引渡合作中使用频率最高的拒绝理由或者限制性条件。可以说,死刑不引渡正在从特殊规则上升为普遍原则,它的伸缩性不断降低,有时候坚硬得不容妥协或商量”。[8]

  三、我国引渡制度面临的困境

  (一)我国引渡实践的进展

  我国在引渡实践方面受政治、经济以及“闭关锁国”等历史遗留问题的影响,相对于很多国家起步比较晚。新中国成立之前,我国的主权不断遭受外国资本主义的侵犯,并最终沦为半殖民地半封建社会,被迫签订的一系列不平等条约控制了中国的命脉,在国际社会中无法享有平等的国际地位,这也使得我国无法在平等条件下与其他国家开展引渡合作。改革开放之后,我国实行对外开放,奉行独立自主的和平外交政策,随着我国综合国力的增强,国际司法合作也开始日益频繁,引渡实践工作逐渐步入正轨并呈现出良好的发展态势。

  尽管我国与其他国家开展引渡合作的历史并不久远,但是这期间所取得的成就依然值得肯定。截至目前,我国已经与三十二个国家签订了双边引渡条约,在此基础上,我国还于2000年12月签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,于2003年12月签署了《联合国反腐败公约》。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》作为目前世界上第一项针对跨国有组织犯罪的全球性公约,在加强我国与其他国家共同打击跨国犯罪的力度方面起到了不可忽视的作用,同时也进一步完善了我国打击犯罪的措施。《联合国反腐败公约》作为世界各国反腐败工作经验的总结,体现了国际社会治理腐败的共同意愿和决心,对于促进各国反腐工作、加强反腐败国际合作具有重要意义。中国在引渡制度的发展中所取得的重大突破,是中国法制走向现代化、国际化和对人权高度重视的重要标志和体现。

  (二)我国引渡制度面临的困境

  我国目前正处于全面建成小康社会这一重要的社会转型期,经济保持平稳快速发展。但前所未有的经济犯罪浪潮也随之而来,贪污受贿的不良风气不断蔓延,贪官外逃的现象近年来在我国已经相当普遍。这些贪赃枉法之徒在东窗事发后为了逃避法律的制裁往往选择逃往国外。要想将这些经济罪犯成功引渡回国,让他们认罪伏法绝非易事。我国在引渡实践过程中难以取得显著成效,致使不少罪犯至今仍然逍遥法外。我国在引渡制度中面临的困境归纳如下:

  1.缺乏与某些国家开展引渡合作的法律依据

  随着我国的国际地位不断提升,对外交往日益频繁与深入,目前我国在引渡实践方面也取得了相当不错的进展。然而在这本该令人欣喜的外交成就面前,真实情况却不容乐观。与我国缔结了双边引渡条约的国家中发达国家的数量寥寥无几,我国与主要欧美国家尚未建立双边引渡关系,因此这些西方发达国家如美国、加拿大、西欧等往往成为非法获取大量资金的重大经济罪犯外逃的目的地。

  根据以往的经验判断,我国有相当一部分重大经济犯罪案件的嫌疑人就藏匿在尚未与我国缔结双边引渡条约的“条约前置主义国家”,诸如美国、加拿大等等。他们就是利用我国受限于条约前置主义难以与这些国家开展引渡合作,加上国家之间的政治、经济、外交关系等因素的影响,企图逃避法律的制裁。原交通银行广州分行长刘昌明违规贷款数十亿后外逃一案这些年来引发了国内外的持续关注。公安部门经侦查发现,刘昌明在担任交通银行广州分行行长的三年时间内,以权谋私,利用职务之便违规放贷累计近98亿元后,携款潜逃至国外。“刘昌明短短几年内在各家银行辗转腾挪,制造了大量违规放贷,这些贷款也随着他的职位调动而得以迁徙,截止公诉前,经由刘昌明放出的违规、违法贷款中仍有约46亿元未能追回。更令人关注的是,这起在广东乃至全国引起轰动的违规放贷案,主角刘昌明在案发前便已闻风而逃,至今仍未缉拿归案。公安部门已经通过国际刑警组织发出了红色通缉令,但是刘昌明至今下落不明”。[9]这一案件属于典型的经济犯罪案件,犯罪嫌疑人利用职务之便,以权谋私,罪行一旦败露便将巨额赃款转移出境,逃之夭夭,给我国造成了难以挽回的经济损失。但是在现实中,我国不得不经常面对这样的情况,被请求引渡国常常以双方缔结的引渡条约没有明确规定财税型犯罪是否应当引渡为理由,拒绝接受我国提出的引渡请求,为我国引渡工作的推进设立了重重阻碍。我国要在对外开展刑事司法合作方面取得成效,必须克服条约前置主义给我国的引渡工作造成的法律障碍。

  2.政治犯不引渡原则适用存在的问题

  结合我国目前的综合国情进行分析,由于各国之间在社会政治制度和意识形态方面都存在着一定的差异,进而对于同一行为的性质,在评判的标准上也会出现分歧。因此从我国自身的角度出发,它既是被世界各国所普遍接受的原则,同时在适用方面也存在一些问题。

  对于政治犯罪的概念,世界各国就很难有一个统一的定义和标准,而且国际法上目前也尚未给出统一的说法。这样一来引发的结果就是,在引渡实践中认定某个行为是否属于政治犯罪的范畴时,完全由被请求国根据自己的立场和利益考虑进行评判。

  3.死刑犯不引渡原则适用存在的问题

  引渡过程中存在着诸多难题,其中经济犯罪尤其是财税型犯罪占了很大的比重。在国际社会中,死刑的存在与人权保障制度的发展趋势相违背,废除死刑已然成为大势所趋。虽然全世界百分之七十的国家都已经废除了死刑,但是我国目前仍然适用死刑,而且经济犯罪领域占了很大的比重。纵观近些年来逃往国外的经济罪犯,都存在着许多共性那就是党政官员居多且涉案金额巨大,给国家造成了难以弥补的经济损失,根据我国的刑法对这些外逃人员进行定罪量刑应当判处死刑。这就造成了由于我国坚持对外逃经济犯适用死刑而导致引渡请求因死刑不引渡原则而遭拒的困境。而且我国与许多发达国家在死刑问题上存在的分歧也造成了我国目前仍未与这些国家缔结双边引渡条约的局面。

  4.人权保障制度存在的不足

  众所周知,西方发达国家对于人权的保障十分重视,在引渡方面如果被请求引渡国无法确保被引渡回国或是被遣返的对象回国后能够享受到公正的司法待遇,在这种情况下往往是不予引渡的。由于我国的刑事法律在立法及司法中的实践中通常侧重于对犯罪这一行为的追究与惩治,因此我国在处理引渡案件时,也往往容易忽视对犯罪嫌疑人人权的保障,这也使得西方国家没有站在合理的角度审视我国的司法公正问题,而是带有疑虑和偏见的。因此在引渡对象的犯罪证据已经相当确凿的情况下,我国提出的引渡请求依然存在被对方拒绝的可能。从被请求引渡国的角度出发,被请求引渡对象在回国后是否能够享受到公正的司法待遇是被请求引渡国是否准予引渡的决定性因素,被请求引渡国的评判结果直接决定了是否予以引渡。

  5.引渡审查程序适用存在的问题

  我国引渡审查程序实行的是双重审查模式。该模式存在的不足之处主要有:

  (1)审查程序比较单一

  我国的引渡审查程序比较单一,但是引渡作为一种涉外活动,所涉及的主体的数量以及各主体之间关系的复杂程度都不是国内的刑事司法活动所能相提并论的,这就提高了引渡诉讼的成本。随着跨国犯罪势头的日益猖獗,繁琐单一的引渡程序已经不再适用,我国需要迎合当今国际司法合作的发展趋势,尝试运用简易引渡程序来加强打击跨国犯罪的力度。

  (2)司法审查缺乏证明标准

  我国在引渡审查程序中没有对证明标准进行明确规定,可是在引渡实践中如果两国之间缺乏一个共同的证明标准,引渡合作势必难以顺利进行,引渡过程中将会面临许多阻碍。

  四、完善我国引渡制度的对策与建议

  (一)积极增强国际引渡合作

  “从1993年8月与泰国缔结第一个双边引渡条约至今,虽然我国目前已经与32个国家并且参加了不少含有引渡条款的多边国际公约。但是,我国与主要欧美国家尚未建立双边引渡条约关系,而这些国家往往是犯罪外逃的目的地和躲藏地,其中一些国家在引渡合作问题上持‘条约前置主义’,即把存在双边引渡条约作为开展引渡合作的前提条件。”[10]因此我国面对与欧美各国双边引渡条约缺失的现状,应当把握机会积极增强国际引渡合作。

  (二)完善政治犯不引渡原则

  由于目前尚未对不能被认定为政治犯罪的行为进行规定,容易造成这一原则被滥用的情况。因此,“我国《引渡法》第8条可以考虑在原有条款肯定政治犯罪例外原则的基础上加上但书条款:‘根据我国所加入的国际公约不认定为政治犯罪除外’。”[11]这一举措不仅对政治犯起到了保护作用,同时又防止造成这一原则被滥用。

  (三)完善死刑犯不引渡原则

  就目前的形势而言,死刑犯不引渡原则已经上升为刚性原则,并且已经被国际社会普遍接受和认可,它在世界各国缔结的引渡条约和引渡公约中都有体现,该原则的地位已经变得不可撼动。在这样的发展趋势下,我国立法工作如果不及时解决死刑问题,将会与国际上通行的做法背道而驰。

  “《联合国引渡示范条例》中对于死刑犯不引渡的立法模式值得我国借鉴,该引渡条约采取的是附条件引渡的模式,即首先作出死刑作为拒绝引渡的一般性规定,但同时作出了附条件引渡的规定。”[12]这种做法在原则上承认死刑对引渡的影响,既顺应了国际形势,同时又容易变通。鉴于此,我国《引渡法》可以将死刑作为一个任意性拒绝的引渡事由并予以一般性规定,并给出出现例外情况的条件,比如请求国需要作出被请求引渡人在被引渡回国后不被判处死刑或是在被判处死刑的情况下不执行死刑的保证,方可考虑死刑犯引渡的问题。

  (四)通过司法改革保障人权

  我国的刑事法律在立法及司法中的实践中通常侧重于对犯罪这一行为的追究与惩治,因此我国在处理引渡案件时,也往往容易忽视对犯罪嫌疑人人权的保障。我国应当进一步加快国内司法制度的改革从而消除一些国家对我国司法制度的不信任,加强对于人权问题的重视程度,树立司法公正的国家形象。

  (五)灵活运用引渡的替代性措施

  “‘引渡的替代性措施’是指在无法采用正式的引渡程序或者引渡遇到不可逾越的犯罪障碍的情况下所使用的措施,既包括对在逃人员的异地追诉,也包括对非法入境或拘留者的遣返。”[13]替代性措施所体现的作用在于实现对腐败犯罪外逃嫌疑人的有效追诉,使其接受法律的制裁。因此,我国在引渡工作面临困境一筹莫展之际,可以尝试运用引渡的替代性措施,例如遣返。

  [参考文献]

  [1][英]詹姆斯.瓦茨修订,王铁崖等译.奥本海国际法[M].北京:中国大百科全书出版社,1998:338.

  [2]赵永琛.国际刑法与司法协助[M].北京:法律出版社,1994:188.

  [3]高铭暄,赵秉志.刑法论丛[M].北京:法律出版社,1998:49.

  [4]王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社,1995:134.

  [5]任际.引渡的性质及引渡的程序[J].辽宁大学学报,1993,4:95-97.

  [6]周伟洲.关于中国古代疆域理论若干问题的再探索[J].中国边疆史地研究,2011,3:1-8.

  [7]王鑫.论国际贸易规则及其新发展[J].商业时代,2012,25:51-52.

  [8]黄风.引渡问题研究[M].北京:中国政法大学出版社,2006:24-25.

  [9]方会磊.交行违规贷款数十亿案调查:行长刘昌明仍被通缉在逃.http://blog.sina.com.cn/s/blog_3f3fb9610100en16.html,2017.5.20.

  [10]王永强.国际刑事司法协助与引渡的原则性问题研究[D].大连海事大学硕士论文,2007:38.

  [11]王振友.完善我国引渡制度的思考[J].时代报告,2013,3:67-69.

  [12]李璐.论我国选举制度的完善[J].商情,2014,8:15-16.

  [13]黄风.引渡问题研究[M].北京:中国政法大学出版社,2006:119.

2021年7月6日 17:36
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