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论国际环境损害赔偿责任

  [摘要]随着我国生态文明战略的推进和环境保护意识的加强,跨国环境损害赔偿责任成为环境保护法律制度的重要内容。从墨西哥湾漏油案件、日本核泄漏案件、我国渤海湾溢油案件进行分析,国际环境损害赔偿责任应由污染者、有关国家和相关保险人承担,但应根据承担责任的主次不同和实际情况区别对待。国际环境损害赔偿责任的归责原则由早期的严格责任原则向多元化的过错责任原则发展。我国的环境损害赔偿责任制度存在归责原则不统一、赔偿范围狭窄、免责事由规定不统一和索赔时限过短,应该在归责原则、赔偿范围、免责事由和索赔时限等方面加以完善。

  [关键词]国际环境损害;赔偿责任;

  一、国际环境损害赔偿责任概述

  (一)国际环境损害赔偿责任的概念

  损害责任(liabilityofdamage),全称为“损害性后果是由国际法不加禁止的行为产生的所要承担的责任”,有的学者称为“国际环境损害赔偿责任”,有的学者称为“活动合法但造成了跨界损害”。因此,所谓“国际环境损害赔偿责任”,即指进行了国际法不加禁止的行为的国家或其他主体造成了跨界损害结果应承担的赔偿责任。[1]

  (二)国际环境损害赔偿的性质和特点

  进行了国际法不加禁止行为的主体造成了环境损害,就应该承担责任,但目前为止理论界对于它的性质、特点还没有形成共识。有些学者将该责任称为“责任是由不安全活动产生的”或“极度不安全活动产生的责任”,也有些学者称之为“行为合法但仍要承担责任”,但是国际法委员会采用了“进行了国际法不加禁止的行为的国家或其他主体造成了跨界损害结果应承担的赔偿责任”的说法,理由是国际法委员会意识到采用“责任是由危险活动产生的”的说法,范围相对狭隘,一些危险性小、无危险而国际法没有禁止的情形就不被包括在内。同时,之所以不采取“责任是不是合法行为造成的”是因为分辨合法的标准不明确。环境损害引起的国际赔偿责任并不是一成不变的,它与传统的国际法框架有很大不同,凸显出与众不同。

  第一,是进行了国际法不加禁止活动造成跨界损害结果产生的责任。与传统国际责任相比,它不要求其活动必须具备非法性。

  第二,损害行为和损害结果缺一不可。也就是说,既要存在损害行为,又要求产生了损害结果,否则不能确定责任成立。

  第三,主观方面不要求主体主观上一定存在过错。虽然传统的国际法律,大多采用过错原则,但是在国际环境损害赔偿责任中,只看结果。

  第四,赔偿是其一般责任承担方式。当今国际社会尚未确立统一的规则。实践中,通常是加害方向受害方提供物质上的补偿,一般不涉及精神赔偿及限制主权。

  二、国际环境损害赔偿责任主体

  (一)污染者

  根据基本认识,污染者一般是对环境产生恶劣影响,使环境受到不同程度的破坏的人。作为环境的破坏者污染者首先肯定要承担责任。在二十世纪七十年代初欧共体颁布了《第一个环境行动计划》确立了污染者承担原则,规定欧共体内所有成员国都要遵守污染者付费原则。1986年《单一欧洲法》确立了三个原则,污染者承担原则、控制原则和防微杜渐原则。1990年《海洋油污防范与合作公约》规定了污染者要承担责任。1992年《里约宣言》称污染者原则上要赔偿。《里约热内卢宣言》也抽象的表达了污染者赔偿原则。1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》同样规定了污染者赔偿原则。在二十世纪六十年代发生的托利.坎利荣号油轮污染事件,巨额赔偿就由污染者来承担了。综上所述,国际环境损害赔偿责任的首要承担主体就是污染者,谁污染,谁承担。

  (二)国家

  关于核能损害的国际公约,主要包括二十世纪六十年代的《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》、《布鲁塞尔核动力船舶经营人责任公约》、《维也纳核损害民事责任公约》以及二十世纪九十年代《维也纳核损害补充赔偿公约》等。从法律条文可以看出经营人通常是第一责任人,但承担的责任有限,核设施所在国承担补充责任。经营人和该国政府都无法偿清所有债务,那么可以根据公平原则由各缔约方分摊。关于油污损害领域的民事公约,主要体现在1969年《国际油污侵害民事责任公约》及1976、1984、1992年的《附加议定书》和1971年《关于设立油污侵害赔偿国际基金的国际公约》。国际石油污染案件,通常由船舶所有人承担侵权责任。可想而知,船舶所有人资金有限,无法及时给予受害人足够的补偿。后来又制定了《关于设立油污侵害赔偿国际基金的国际公约》,以防污染者无力赔偿,基金来支付。基金大会确定基金只支付可以计算的经济损失。有关危险废物越境转移的国际公约主要有:二十世纪八十年代《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》及二十世纪九十年代《危险废物越境转移及处置所造成损害的责任和赔偿问题议定书》。如果造成侵害结果的加害人有两个或两个以上,应当承担连带责任,受害者可随意向任一加害人或者所有侵害者要求赔偿。从上述特定领域规定看出,个体经营者先承担有限的赔偿责任,不足的部分由国家或者基金来补偿。

  (三)保险人

  不难看出除了一般主体外,保险人、基金在国际环境损害赔偿责任方面作为特殊主体出现。《巴黎核能领域第三方责任公约》和补充协议《布鲁塞尔公约》、二十世纪六十年代《维也纳公约》等都规定操作者要承担侵害赔偿责任,其他主体则不需要。值得注意的是,经营者只承担小部分的严格责任,并不是要承担全部。为了平衡各方的利益,落实《损失分配草案》,建立了额外资金保证机制。它们通常承担的是补充责任。二十世纪六十年代《油污侵害民事责任公约》规定了必须购买保险,但苦于油污损害后果太严重。二十世纪七十年代又制定了《公约基金》。基金是一种很特殊的存在,它具有法人资格,可以独立承担责任。污染者应及时充分补偿受害方,但对于例外情况,基金可承担补充赔偿责任。由此可见,污染者、控制者、污染者所属国、经营者、保险人、基金等都有可能成为国际环境损害赔偿责任主体,但他们承担责任的主次不同应加以区分,还要根据实际情况区别对待。

  三、国际环境损害赔偿责任的确定

  (一)墨西哥湾漏油案件责任分析

  在二十一世纪初,美国发生了大规模的钻井平台石油泄漏事故,从而造成井喷,人员失踪。此次事故也是迄今为止第一次超过500米以上深海原油泄漏事件。事故造成以每天12000桶到19000桶的原油向墨西哥湾流淌。此次事件牵涉主体比较多,下面通过分析确定哪些主体需承担责任。

  首先根据“污染者负担”原则(PolluterPay'sPrinciple)分析,在墨西哥湾“深水地平线”事故中将作业者认定为责任主体。海上钻井平台石油泄漏事故不同于一般事故,一旦发生,后果不堪设想。从直接对象出发,作业者首先要承担责任。因墨西哥湾原油泄露造成了重大环境污染,给周边大量企业以及居民的生产和生活造成了重大的财产损害和人身损害。作业者首先要承担责任。那问题在于母公司是否也要承担责任?在墨西哥湾石油污染事故中,BP集团的美国子公司被认定为责任主体。考虑到他的子公司有足够的能力承担责任,所以没有要求母公司承担。但随着各国对生态环境的重视,未来可能出现要求母公司也承担责任的情形。[2]

  其次,司法实践中,在认定责任主体地位时,更多考虑谁是真正的控制者,因为现在的石油开采形式比较丰富,经营者未必就是开采者。从受益原则考虑,充分保护受害者权益,在对外责任承担上还是应先由作业者承担海上钻井平台石油污染产生的损害赔偿责任,对内作业者再依据合同向承包商追偿。

  最后,“污染者付费”原则并不是没有漏洞的。它确认的范围较小,一旦污染者没有能力补偿受害者全部损失,而其他污染者又可以规避责任,受害者的利益将不能得到有效的保护。所以,“受益者负担”原则,应当引入到溢油事故损害赔偿之中。因此,墨西哥湾原油泄漏事件中美国政府从石油开发中获得巨大利益,应当承担起补充责任。

  综上所述,此次石油泄漏事件中,作业者要承担首要责任,承包商也要承担责任,其他得到好处的如美国政府要承担补充责任。

  (二)日本核泄漏案件分析

  2011年3月11日13点左右,日本本州岛发生了比较严重的地震,引发了大海啸,造成5台核电机组主动停堆,此种福岛第一核电站1、2号核电机发生核走漏,周边20公里内居民被疏散。像核辐射这种大型的活动并不局限于本国境内,全球很多国家和区域人民的日常生活受到了很大影响。

  跨界交通运输,如铁路、民航、海上运输、跨国联运和煤油运输方面,通常由营运人直接承担有限补偿责任。核事变责任是在国度和营运人双重责任上创立的。我国与日本隔海相望,此次事故对我国的生态环境和人民的健康造成了很大影响,严重损害了我国的环境安全,构成严重的侵权行为。但后来日本当局无视《核事故及早通报公约》、《联合国海洋法公约》等国际法相关规定,无视中日之间形成的友好互助协议,径自排出大量核废水,不但挑战了我国的权威,并且损害了我国人民健康权、知情权。日本的种种行为反映其主观上也存在过错,是以国际环境侵权完全成立。焦点在于日本未向我国提前传达、讨论的情况下,私自向太平洋倒入11500吨核废水,这种行为势必对我国的海洋环境、空气环境以及我国人民生命健康安全造成很大影响。另外,日本政府对本国企业也存在监管不力等过错,应当承担责任。[3]

  因此,在日本核泄漏事件中,根据“污染者付费原则”,营运者首先要承担责任,其次日本当局主观上存在过错,也要承担补充责任。

  (三)我国渤海湾溢油案件分析

  2011年6月初,中海油和康菲中国有限公司互助开拓的蓬莱19-3油田发生溢油事件。因为渤海是半封锁海疆,溢油势必会恒久影响海洋生态系统,并且直接侵害环渤海的辽宁、河北、山东、天津海疆的捕捞业、养殖业、旅游业等相关企业的生产和人民的日常生活。[4]

  首先,它应承当行政责任。按照《海洋煤油勘探开发环境保护管理条例》第16条的规定:“企业、事业单位及作业者在生产活动中发生石油溢出、石油泄漏等重大污染事故时,应迅速采取围油、回收油的措施,控制、减缓和清除污染。发生大量石油溢出、石油泄漏和井田喷出等重大油污染事故,应立即报告主管部门,立即准备方案控制石油泄漏防止污染扩大,承受有关部门的调查等待处理。”美国康菲公司本来应当立即把事件发展情态报告给中国海洋行政主管部门,但中海油和康菲公司隐瞒事故,直到媒体曝光才不得不承认,很显然康菲中国违反了我国的法律规定,所以其应当承担相应的行政责任。

  其次,它构成民事侵权仍要承担责任。此次污染事件事态影响较大,给沿海企业和居民造成了重大的财产损失和人身损害,生命健康受到了严重的威胁。理应承担民事责任。

  最后,由于此次事件损失了大量财产,远远超过法律规定的标准,所以依法应当承担刑事责任。

  通过上述三个典型案例分析可知,国际环境损害赔偿责任一般是根据相关原则来确定的,如污染者负担原则、受益原则,个案又有所不同,还要看其他主体是否存在过错,特殊情况下也要承担责任,如第二个案例中,日本政府要承担补充责任。

  四、国际环境损害赔偿责任的归责原则

  国际环境损害赔偿责任的归责原则一直都是法学界的重点关注问题,至今没有确定的结论。当今社会主要有三种看法,即①归责原则只有过错原则,否决引入严格责任原则,反对以结果为唯一的判断标准;②与前一看法正相反,主张环境损害的国际赔偿责任的归责原则只有严格责任原则,即只看是否产生了损害结果,造成了损害后果就要承担责任;[5]③第三种看法比较温和,他们觉得并不只有严格责任,还可能存在其他原则,如过错推定原则。

  (一)早期国际环境损害责任归责原则概述

  早在二十世纪七十年代以前,就有相关国际条约涉及归责原则。如二十世纪六十年代《核动力船舶营运人双重责任条约》和《维也纳侵害民事赔偿责任公约》刚开始都规定第一责任人是营业运作的人,承当损害后果的赔偿责任,国家在其无力偿还时承担补充责任。《国际油污侵害民事责任公约》也采用了严格责任原则。《防止倾覆废物及其他物质污染海洋的公约》把“不侵害跨界环境责任原则”确认为公约的一项基本原则。《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》只提出了环境损害的国际赔偿的概念,但没有确定归责原则。随后的《空间实体造成损失的国际责任公约》实时填补了这一漏洞。公约第二条确定了以过错责任为归责原则。另外,在多边性条约方面,有《关于因勘探和开发海底资源造成污染侵害的民事责任公约》,规定的也是严格责任原则。实践中特雷尔冶炼厂案和科孚海峡案,特雷尔冶炼厂案中的归责原则是产生了侵害结果就要承当责任原则,科孚海峡案中没有明确适用了哪一归责原则。综上所述,二十世纪七十年代以前,归责原则并不统一,有的适用严格责任,有的适用过错责任。[6]

  (二)国际环境损害责任归责原则的发展

  二十世纪七十年代,国际法委员会有成员提出把严格责任作为备选,其后又有人提出把严格责任当作一般性概念,但遭到了很多人的反对。[7]两边争议的核心在于,违背预防国际环境损害的义务与损害结果的发生是否有因果关系?不赞同者认为把预防当做义务过于苛刻,没有履行预防义务就被认定为违法。但国际违法行为是指对国际习惯法或条约的违反。国家违法要承担的是国家责任,环境侵害的国际赔偿责任承担的是进行了国际法没加禁止的活动。很明显二者针对的对象差异。若是把预防义务作为归责原则,那么国家没尽到预防使命就会构成国际非法行为,合用严格责任的归责原则很明显不符合国际法的一般法律理念。

  2001年预防草案二次通过后,委员会从头把重点放在侵害责任上。既然不好确定谁来担责,那么就换个角度想问题,因为一般造成环境的国际侵害损失较大,那么可以在参与者中分配损失。于是在2003年有了《关于侵害活动引起跨界侵害所造成损失分配的法律规制第一次报告》。报告对严格责任做了详细说明。2004年草案通过。这一转变折射出环境侵害的国际赔偿责任的最新发展动向:再不纠结去战胜理论、观点上的艰难,而是重点办理现实问题。

  另外,在环境侵害的国际补偿责任范围内,并没有说只要有侵害结果就要承当责任,并不是唯一。《奥本海国际法》称那种情况应该不是绝对的,一个原则就可以适用所有情况,还是要看实际情况。

  过错推定原则似乎还没有出现过,但有过运用。《巴尔塞议定书》的第六条但书条款可以看出确立了过错推定原则。与《意大利民法典》和我国台湾地区民法进行比较,可以看出采用过错推定原则。过错是说虽不是它的义务,但仍应该采取措施防微杜渐。只要有侵害结果就要承当责任,如果有免责事由,过错仍然可能成为严格责任的组成部分。《基辅议定书》也有这方面的体现。从上面可以看出,过错推定原则并没有确定成为国际法一项一般原则,但实务中的确有所运用。综上所述,世界环境伤害补偿责任的归责原则应是多元化的,即采取严格责任、过错责任和过错推定责任的归责体系。

  五、中国环境损害赔偿责任制度的现状和完善

  (一)中国环境损害赔偿责任制度的现状和缺陷

  当前我国的环境民事法律责任制度着重处理环境侵权造成的人身伤害和财产损失的赔偿问题,但对环境的破坏,现在的法律责任机制还不健全,从而影响环境的恢复。相关法律有《民法通则》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等民事实体法和程序法与《环境与资源保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等。虽然有《海洋环境法》规定了“破坏海洋生态、海洋水产品、海洋保护区,影响恶劣的,损失财产重大的,依法应承当赔偿责任”,从这个条文可以看出,它只要求肇事者承担经济赔偿责任,对于环境造成的伤害没有提到。大量的环境损害的修复责任由政府承担,加重了政府的负担;同时,污染的企业将修复责任转嫁到政府,导致企业不重视环保和放任污染的发生,导致中国环境治理中的治不胜治,防不胜防的被动局面。[8]追究它的根本原因在于污染者和破坏者未能真正承担起治理其污染或破坏的环境责任。但这些法律规定不统一,导致在司法实践中适用困难。[9]目前中国的法律大多只是规定对受害者造成损害的赔偿责任,鲜有法律考虑到环境受到伤害的修复。且赔偿范围狭隘,责任限定规制薄弱,关于免责事由规定有分歧,索赔时限与环境受到伤害的特点不能同步。[10]

  (二)中国环境损害赔偿责任制度的完善

  1.统一归责原则

  统一相关法律中关于归责原则的规定,根据实际情况,采用严格责任的归责原则比较合适,即只要发生了侵害结果就要承担相应的法律责任。明确污染者或者其他实体承担首要赔偿责任,在污染者无法偿还所有赔偿时国家承担补充赔偿责任,从而及时有效地赔偿受害者,减少损失。在造成国际环境损害结果时,先由直接损害者承担损害赔偿责任,直接侵害者无力承担全部责任时,再由国家或者基金等承担补充赔偿责任。明确责任分配规则,避免互相推诿,受害者的利益得不到及时充分的保护。有了统一的归责原则,有法可依,执法必严,我相信受害者的利益能够得到有效的保护,对于环境的影响也可以缩小。

  2.拓宽赔偿范围

  从我国现存的法律来看,对环境损害赔偿范围过于狭隘,只看到了给人带来的影响,没有过多的考虑环境本身的特点,不能保证受害者所遭受的损害得到充分的赔偿。这种思维模式带来的相应影响就是注重人的损失,忽略环境自身的价值,环境得不到补偿,破坏严重的很难恢复。人类赖以生存的环境得不到恢复,那生活在地球上的人类势必也会受到影响。拓宽赔偿范围很有必要。因此我们应基于环境侵害的自身的特点潜伏性对环境侵害补偿范围进行适当的扩大,首先肯定要补偿受害者的直接损失,然后还要想到造成的环境损害并不是短期就能恢复的,是以应增加环境修复的投入,只有这样才能更好地保障人们的生命安全。

  3.完善免责事由

  在不可抗力方面,不可抗力一般有自然灾害和社会动乱,即使如此,仍没有统一的规定。建议有关法律增补不可抗力的免责标准,同时也要看是否存在主观上的过错。若在不可抗力的情况发生后,不采取紧急措施而放任环境损害也要承担责任。第三方过错免责一般有故意、过失和重大过失。但相关法律没有区分明确,导致实务适用困难。因此,应明确区分何种情况适用第三方过错免责。受害者过错也具有第三方过错的三种情形,也应明确区分,可在但书条款中体现。完善免责是由可以防止不法分子规避法律追究,使得损害责任赔偿得到真实、公平的分配。

  4.延长索赔时限

  由于环境问题比较特殊,一旦造成破坏,短期内可能很难恢复,也无法预计未来是否还会出现反弹。关于追诉期限,国际相关规定如二十世纪九十年代BaselProtocol规定应该在损害事件发生后的十年内或者是索赔人在已知或应知损害的五年内提出索赔。与之相类似的条约是二十世纪九十年代Lug-anoConvention,其中规定了索赔人在已知或应知损害或已确定责任人的三年内提出索赔,且在任何情况下,自损害发生之日起提出索赔请求的最长时间不得超过三十年。而二十世纪七十年代Spa-ceObjectsConvention规定一个相对较最短追诉时限,即必须在损害事件发生之后的一年内提出索赔。总的看来,通常追究损害责任的最长期限一般不会超出损害事件发生后的三十年,这是在受害者未知的情况下。

  在我国延长诉讼时效很有必要,我认为可以借鉴国际上的做法,损害事件发生后,受害者在已知或者应知的情况下,可将诉讼时效延长至三年。若受害者未知,可延长至二十五年。这样也有利于贯彻科学发展观,构建生态文明,使得企业产生畏惧心理,从而更好地保护我们的生态环境。

  对于环境损害补偿,我们可以借鉴国外对诚信经营惩治的做法,若是企业以牺牲生态环境为代价,一味追求经济效益,可以加重惩治力度。具体的做法可以是设立巨额赔偿,暂停营业等等。

  [参考文献]

  [1]那力.国际法的新理论与国际环境法的新发展[J].吉林大学出版社,2007.

  [2]桂严.海上钻井平台油污损害赔偿责任主体研究[D].厦门大学,2014.

  [3]王卫国.过错责任原则:第三次勃兴[M].北京:中国法制出版社,2000:229-231.

  [4]疏震娅.论海洋生态损害国家索赔诉讼制度的建立.中国海洋大学报,2011:24-28.

  [5]王泽鉴.民法学说与判例研究[M](第二辑).北京:中国政法大学出版社,1998:157.

  [6](德)冯·巴尔.欧洲比较侵权行为法(上)[M].北京:法律出版社,2001:10.

  [7]见特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥:《关于危险活动引起越界损害所造成损失分担的法律制度第一次报告》,联合国文件A/CN:114.

  [8]周忠海.国际海洋法[M].北京:中国政法大学出版社,1987:48.

  [9]何卫东.跨界海洋环境损害国家责任的归责基础[M]环境资源法论丛(第1卷).北京:法律出版社,2001:273.

  [10]何艳梅.跨国环境污染损害赔偿法律问题研究[M],复旦大学出版社,2011:175.

  

2021年7月6日 16:19
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