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论行政处罚中的“一事不再罚”原则

  [摘要]“一事不再罚”原则被包含于行政处罚法中的一项不可或缺的基本原则。对行政相对人的同一违法行为不得再罚,既是为了体现公平和公正,更是为了对相对人的合法权益进行有力保护。在行政实践中,“一事不再罚”原则的适用存在管辖权冲突和法条竞合等问题。本文结合我国行政处罚法的相关理论,针对我国目前在行政实践中遇到关于“一事不再罚”原则的问题,对其进行探讨和分析。

  [关键词]“一事不再罚”;行政处罚;行政相对人

  一、“一事不再罚”原则的概述

  (一)“一事不再罚”原则的概念

  行政处罚是对行政相对人违反行政法律法规的行为进行制裁的惩治手段。对行政处罚这一概念的界定,行政处罚是指“国家行政机关对违反行政法规者所给予的制裁。只给予犯有轻微违法行为尚不够刑事处分者,处罚必须依据法律规定”。[1]

  “一事不再罚”原则,是指行政机关不得对违反行政法律法规的行政相对人的同一违法行为,以同一理由和依据给予二次或二次以上的行政处罚。该原则的内容主要包括以下两个涵义:“第一,行政机关对违法当事人的同一违法行为不得以同一事实和同一根据给予两次以上的行政处罚;第二,对于公民、法人等某一违法行为,某一行政机关对其处罚后,其他机关也不得再以同一事实、同一理由再次予以处罚”。[2]由此可见,为了避免在行政实践执法中出现重复处罚、滥处罚以及多头处罚的现象与维护行政相对人的合法权益,同一违法行为和同一法律依据是“一事不再罚”原则必不可少的要件。

  (二)“一事不再罚”原则的特征

  1.行政违法行为的单一性

  同一行政相对人的一个违法行为是“一事不再罚”原则的适用针对,即若违法行为人为两人或两人以上的多个违法行为,虽然多人违法性质、种类相同,也不适用“一事不再罚”。因此,“一事不再罚”原则以构成要件为标准,在其适用过程中,只能是一个行政相对人存在一个行政违法行为。“一事不再罚”原则的运用中,需要重点理解的是该违法行为必须是在性质上具有不可分性,若同一行政相对人的违法行为虽同属于某一类型的违法行为,但从时间跨度和行为性质上来看各个行为如果均属完成的状态即不再适用“一事不再罚”原则,而应该对各个违法行为进行合并处罚。这一特征强调了“一事”。因此在实施行政处罚的过程中应当注意区分违法行为是否应当界定为“一事”,即一个违法行为。

  2.行政违法行为的独立性

  适用“一事不再罚”原则需要就违法行为的独立性进行判断,除法律另有规定外,行政相对人从作出违法行为之时起至违法行为受到行政处罚之时,这从法律意义上来说属于一个独立的过程。在这一期间内,一个独立的违法行为只能受到一次行政处罚。若其他行为诶相对人在这一过程中实施了且该行为违反行政法规和其他法律的规定时,则应当按照法律规定进行处罚,不再受到“一事不再罚”原则的限制。

  3.违法的行政相对人受到“行政处罚”的一次性

  当行政机关已对仅有一个违法行为的行政相对人作出违法相对人愿意接受的处罚,此时,根据“信赖利益保护原则”行政相对人对已作出的行政处罚产生信赖利益,其同一违法行为不应当被行政机关以同一理由进行二次处罚。这个特征着重强调的是“一事不再罚”原则中的“不再罚”这一概念,即行政相对人只能受到单一的行政处罚。

  4.违法的行政相对人受到“行政处罚”的优先性

  行政机关不必被允许作出对相对人的相同违法行为进行相关处罚,也就是说一旦一个处罚机关对行政相对人的违法行为进行过处罚且被该违法的人所接受,那么其他的处罚机关就不可以再次重新针那个违法行为进行处罚。对于第一次确切表明由行政机关对相对人进行行政处罚相关时间段内,如果由于管辖权的问题使得处罚机关对相对人实施处罚且该行政机关具有处罚权,这其中必须由最开始得到受理的行政机关做出管辖并进行负责处罚。

  (三)“一事不再罚”原则与“一事不再理”原则的关系

  根据历史的比对来看,“一事不再罚”原则是来自于古罗马的“一事不再理”,也就是除了法律另有规定外,不允许对判决曾经就发生过法律效力的那些案件做再处理和再起诉。“一事不再罚”原则实质上就是一种对实体意义上的行政处罚权可能出现的膨胀而导致对公民合法权利造成侵害的约束和限制。这体现了在行政处罚中,行政处罚权与公民权利的平衡,成了“一事不再罚”原则的理由和依据。为了做好防止适用行政处罚的过程中出现处罚过重的不正常现象着将会让不公平做出的出发和有会侵害公民权利的现象是这一原则的目标。罗马法中理论曾经提起过关于“既判力”的效果,“既判的事实,应视为是真实的”。但罗马法中的“肯定既判力”必须具备以下三个条件:“必须是同一案件;必须是同一诉讼标的;必须是同一的当事人”。[3]由此得知,我们在认识“一事不再罚”原则时应注意以下限制条件:“一事不再理”原则或“一事不再罚”原则的适用是受到“同一事实”和“同一理由”所限制的。所谓同一理由,即同一法律依据;所谓同一事实,一些学者觉得是指“违反一个法律规范的行为”[4],有其它学者坚持是“同一种违法行为的事实”,包含“性质相同的数个违法行为”。[5]从而,同一事实,也就是指违反了同一个法律规范的相同的一个事实。

  二、“一事不再罚”原则的适用及其存在的问题

  (一)“一事不再罚”原则的适用

  1.行政处罚中“一事不再罚”原则的适用规则

  (1)行政处罚中“一事不再罚”原则的一般适用规则

  “一事不再罚”原则在我国行政处罚中是以做到行政中的合理与合法,真正预防在实际情况下一些处罚机关在做好执行行政处罚工作的过程中会有多头处罚以及重复处罚的不正常现象的出现为目的的,所有对于在施行政处罚的相关过程中必须要以“一事不再罚”作为最基本的原则。

  在具体适用“一事不再罚”原则时要做到以下几点:

  第一,如果行政机关对行政相对人做出的第一次处罚仍然有效,则行政机关不能依据同样的理由和依据对同一个行政相对人给予相同的行政处罚。这是对同一行政违法行为的不再理。但是,第一次处罚存在很多的不足之处,所以需要有第二次处罚,这是对前一次不足进行的补充同时对其错误进行修正。

  第二,对于行政相对人的同一违法行为,具有处罚权的行政机关只能做出一次处罚决定,这是对同一行政违法行为的“不再罚”。

  第三,在适用“一事不再罚”时应做到,对于行政相对人的同一违法行为,行政机关不得做出两个以上相同种类的处罚来适用于法律规范竞合的情形。

  (2)行政处罚中“一事不再罚”原则的特殊适用规则

  “一事不再罚”在我国有其特殊的适用规则,其具体表现为“不得进行两次罚款”。因此,“一事不再罚”原则只在罚款中能得以适用。我国立法中并没有对罚款以外的同一行政违法事实予以规定而是仅对“同一事实的两次罚款”做出了规定,原因有以下几点:

  第一,罚款是行政处罚中最常见的形式之一,因为并没有对罚款进行严格的规范和限制,很多行政机关在对行政相对人进行罚款时滥用权利,导致行政相对人的不满。因此,《行政处罚法》第二十四条的规定限制了罚款的条件,即“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。[6]

  第二,罚款的最终目的是为了整顿违法,教育守法,其通过行政处罚使得行政相对人受到财产上的损失,从而使行政相对人受到教育,减少违法事件的发生。

  第三,行政处罚中的罚款无论是由哪个行政机关做出,所收罚款最终都必须上缴国库。

  罚款的目的、效力相同,同一个违法行为只需由一个行政机关做出一次行政处罚即可达到惩戒的作用,所以没有必要重复罚款。但“一事不再罚”原则因其他行政处罚罚种处罚的性质不同而不适用。

  2.行政处罚中“一事不再罚”原则的适用例外规则

  “一事不再罚”原则中,我国适用的例外有以下几种:

  第一,屡犯。指某一行为被处罚之后,继续违法的。但处罚后要让当事人有条件纠正,如果缺乏期待可能性的,不能再罚。

  第二,并处。指法律明确规定对某一违法行为给予某种处罚,同时并处其他罚种的情形,如可以没收并罚款,罚款并吊销营业执照等。

  第三,双罚。指对组织违法的,同时给予组织及相关负责人、直接负责人处罚。

  第四,易科。即处罚决定科处某种罚种之后,在难以执行时依法改处另一罚种。

  第五,重作。指本来处罚的相关决定被做出撤销后再次作处罚决定的情形,与“一事不再罚”原则不相违。

  第六,执行罚。即针对不履行义务的当事人使用让其负担连续不断的义务方式促使其履行义务,是间接强制执行手段的一种。

  (二)“一事不再罚”原则在适用过程中存在的问题

  我国相关的法律法规并没有对“一事不再罚”的概念在法条上进行明确的规定,只是于《行政处罚法》中做出了并规定了对一事不再罚”原则的真正范围。其中,在学理界存在较大分歧的是“一事”和“不再罚”的定义,行政机关在执法时对以上两种定义太随意,任意扩大或缩小解释,导致重复处罚的现象发生。在实践中因定义的模糊性和局限性导致行政机关各部门利益和权责划分不清、相互推诿等问题出现,行政执法活动因此不能顺利的进行,违背了“一事不再罚”最基础的目标和现实意义。

  1.在行政处罚中对“一事不再罚”的具体涵义存在争议

  由于很多学者对于“一事”和“不再罚”的定义存在着分歧,所以他们关于“一事不再罚”的概念存在着不同的理解。

  (1)关于“一事”定义理解的分歧

  有些学者认为“一事”是指“行政相对人的某一违法行为”,[7]有的学者认为“一事”是指“个人或者组织的某一违法行为”,[8]还有一部分学者持有不同观点,他们认为“相对人的一个违法事实”[9]才是对“一事”这一概念的准确解释。

  (2)关于“不再罚”中“罚”适用的分歧

  对“不再罚”的概念界定在“一事不再罚”中是最没有争议的,大部分的文献资料对它的解释是指不得处罚二次或二次以上。但是,在“一事不再罚”原则的实践运用当中,“不再罚”中的“罚”经常会出现规范竞合的问题,即行政法中规定行政机关应对这一违法行为作出行政处罚,其他法律规范中又规定执法机关应对此违法行为作出行政处罚,产生了法律规范交叉的现象。

  由于对“一事不再罚”没有统一的概念,导致与某些其他概念在实践中发生混淆,执法人员在执法过程中对其产生错误的理解,致使执法错误。我国应该通过立法解释或者司法解释的形式,对“一事不再罚”原则进行明确的规定,避免执法机关加重行政相对人的处罚,引起行政相对人的不满,从而有可能引起社会的不安。

  2.在适用范围上“一事不再罚”原则存在的问题

  对于别的罚种没有规定,“一事不再罚”中的“罚”仅指罚款。这就使得“一事不再罚”的适用范围大大缩小,“一事不再罚”最终变成“一事不再罚款”。“一事不再罚”原则在“罚款”方面取得了很大的成效,它在很大程度上减少了对行政相对人重复处罚的情况,使得行政相对人的合法财产得以维护。

  但是,“一事不再罚”原则的适用范围还是过小,这种规定缺乏一定的合理性。过小的范围使得行政机关拥有很大的权利,从而很有可能出现行政机关胡乱处罚的现象。长此以往,就不能保障行政相对人的合法权益。目前,我国社会主义市场经济正在以飞速进行发展,如果上述情况没有得到法律的规范,那么行政机关胡乱处罚的现象将变得越来越严重。因此,我国在法律规定中应该适当扩大“一事不再罚”原则的适用范围。

  3.行政主体的管辖权存在冲突

  “一事不再罚”处罚主体很多时候存在确定性的缺陷于相关的法律、法规中,即多个行政机关对某一违法事件都具有其相应的管辖权,但这些行政机关并没有明确规定哪些行为是否合法,说明应该由哪个对应的处罚机关做出相应的处罚。因此,对于行政相对人违法行为的管辖问题在实践中将会出现冲突,例如相对人的某一违法行为由于违反了二个或二个以上的法律法规,对应的行政机关都将会分别给予该违法行为以罚款;或者当仅仅在现实中,只存在一个违法行为有时会出现多个行政机关拥有管辖权的现象,而它也只违反了一个法律的规定。这类情况就会导致各个行政机关在管辖的问题上存在冲突。各个机关依照自己的管辖权对行为人实施行政处罚时,有滥处罚或重复处罚等情况明显会违背“一事不再罚”原则。

  4.行政处罚实践中存在规范竞合

  由于我国当前立法技术和体制都不够完善,对同一种违法行为,不同的法律法规都有交叉的法律规定。因此在现实生活中经常会出现行为人实施同一违法行为时往往会违反多个不同的法律规范的情形,这称为“法律竞合”。这一问题存在于具体的行政执法机关的行政执法过程中,其根本原因就在于他们不清楚如何正确处理规范竞合的规则。如纳税人开具“大头小尾”发票,该行为同时违反了《税收征收管理法》以及《发票管理办法》的相关规定。有些执法人员认为只能对该行为给予一个较重的处罚,不然就会与“一事不再罚”原则相违背。还有一部分执法人员认为因为纳税人的违法行为违反了不同法律中两个法条的相关规定,因此应同时根据《发票管理办法》和《税收征管法》的规定处以罚款。

  三、“一事不再罚”原则贯彻实施的建议

  (一)科学界定“一事”和“不再罚”的具体内涵

  在适用“一事不再罚”原则时必须先对“一事”和“不再罚”进行透彻的理解。我们要学会区别“一事不再罚”中的各个概念,除此之外我们还要知道“一事”与“不再罚”在此原则中的具体定义。弄清“一事”与“不再罚”的定义是透彻理解“一事不再罚”原则的前提。只有对“一事”与“不再罚”的含义进行科学准确的界定,才能妥善解决对“一事不再罚”原则理解时存在的争议问题。

  1.科学界定“一事”的具体内涵

  对相同的一个违法行为,只会符合一个构成要件的行政相对人做出的违法行为被称为“一事”,而且这个行为只能是违反了行政法中的相关规定而不能是违背了其他的法律规范。我们可以从以下方面对“一事”这一概念进行理解:

  第一,对于相同的行政违法行为指的不是一次行政违法的事件,而指的是一个行政违法行为。因为一个行政违法事件中的,它很有可能同时包括着多个违法行为,而不只是包括一个行政违法行为。

  第二,同一行政行为的实施主体必须是同一个行政相对人,包括自然人、法人和其他组织。

  第三,同一行政违法行为指的是行政相对人实施的违法行为的全部而并不是一部分。如果行政相对人并没有对其实施的全部行政违法行为进行交代,而只交代了行政违法行为的一部分,那对于其未交代的部分,行政机关往往就可以对其进行相应的处罚,此类行为并不与“一事不再罚”原则相违背。

  第四,一个完整过程包括,行政相对人从一开始到实施行政违法行为到受到了行政处罚的整个过程,这样的现象被称为同一行政违法行为的独立性。

  第五,同一行政违法行为主要强调同一违法行为而非“同样的”违法行为。

  第六,同一违法行为行政相对人在特定的时间和空间下实施的。

  2.科学界定“不再罚”的具体内涵

  “不再罚”,就是指不允许处罚两次或以上。而这“不再罚”中的“罚”在不排除其他法律责任的存在,指的是行政处罚,对于不同性质的法律责任是不能相互代替的。但凡有其中的一个行政主体对行政相对人做出处罚了,其他的行政主体就不允许再对其实施处罚,而一旦已经实施了再次处罚,该处罚结果无疑是无效的。

  相对人在客观上只能进行一次违法行为,而行政机关只能作一次行政处罚,不能作二次或二次以上的处罚也是体现了“不再罚”。在对违法行为的处罚过程当中,一个行政主体对相对人的违法行为给予处罚之后,另外的行政主体不得再罚,若行政主体对行政相对人实施的处罚正在进行,也不能再对这一违法行为再次处罚,否则即使进行了二次或二次以上的处罚也是无效的。“一事不再罚”原则中的“不再罚”的范围一般包括所有的行政处罚的种类的重复以及多次适用,并不是限制行政处罚和其他不同性质的处罚的同时适用。

  (二)明确并适当扩大“一事不再罚”的适用范围

  1.明确“一事不再罚”原则的适用范围

  “一事不再罚”原则按照国内比较一致的解释是指“行为人基于其实施的一个违法行为受到行政处罚后,任何处罚机关均不得以同一事实和理由再次给予行政处罚”。[10]根据这一解释可知,如果要对相对人的行政违法行为不加以区别地适用“一事不再罚”,至少要有两个前提:1、在立法上,清楚规定行政管辖的划分和处罚主体的区分,两者之间必须是对应关系;2、行政相对人的违法行为必须在具体形态方面全部符合单个法律规定的特征。第一点可以通过完善相关的立法实现,第二点违法行为的具体形态在实践中不可能仅仅出现符合一个法律的规定的现象,它往往会触犯多个法律条款的规定。所以,对于“一事不再罚”原则的适用范围必须有明确的规定与界定。只有相对人的一个违法行为侵犯单个法律规定的一个具体社会关系时,才能强调处罚机关作出一次行政处罚,适用“一事不再罚”的原则。不受“一事不再罚”原则的限制主要为,一个受两个以上行政处罚机关管辖的违法行为如果同时违反两个以上法规,或是构成两个以上行政违法行为而非单纯的一个违法行为。否则,处罚机关在实践中可能对“一事不再罚”原则作扩大解释,从而出现责罚不相适应的情况。综上,“一事不再罚”原则主要适用以下情况:(1)违法行为如果只侵犯了一个具体的社会关系,处罚机关只能以同一事实和理由给予一次处罚;(2)违法行为如果只侵犯了一个具体的社会关系,在管辖划分时使得多个处罚机关拥有管辖权,由优先受理的处罚机关进行处罚。

  2.适当扩大“一事不再罚”原则的适用范围

  在我国的《行政处罚法》中所规定的六种行政处罚分别为:(1)罚款;(2)警告;(3)行政拘留;(4)责令停产停业;(5)没收非法财物和违法所得;(6)暂扣或吊销执照和许可证。而“一事不再罚”原则的适用范围仅规范为罚款,并没有规范到其他的行政处罚方式。我国应该以立法的形式合理扩大对“一事不再罚”原则处罚的适用范围。“一事不再罚”原则作为一个法律原则应具有法律性以及普遍性,因此“一事不再罚”原则的适用范围应当适用于整个行政处罚范围当中,即应把其他形式的罚种也列入“不再罚”中“罚”的范围而不仅仅是对其中某些罚种的限制。

  (三)明确规定管辖冲突的处罚规则

  对管辖冲突进行解决可以通过以下三种方式:第一,采用特别的管辖,管辖处理权的划定应该依据相关法律选择最优的管辖机关。第二,借鉴刑法上过罚相当原则和吸收原则是采取“从一从重”原则的途径。也就是说在依照相应的行为所违反的相应的几部法律和条款这类情况中,对于相同种类的惩罚,应从中择取最重的一类处罚,使之能成为通过相应的行政主体去执行管辖情况适用的法律,从而做到避免重罚轻罚。第三,在不违背所述的法律效力优先与吸收两个原则的情况下,《行政处罚法》第二十一条中提到,“对管辖发生争议的各行政主体,可以报请共同的上一级行政机关指定管辖”,[11]但是上一级行政机关所指定的管辖机关必须依据相关的法律规定进行处罚。

  (四)以立法形式明确规范竞合问题

  以立法形式规范竞合问题的可有以下规定:行政处罚为必须有可以适用两个以上的法律、法规,对于同一个行政违法行为违反的两个以上的法律、法规的相对人,同种类的处罚权是一定要有的,同时,若几个行政机关对同一行政违法行为具有处罚权的,其他行政机关一般不能再对已经给予足以有效制止违法行为的处罚的一个行政机关对违法的行政相对人其科处同种类的处罚。

  为了更好地与行政处罚中的“一事不再罚”原则相适用,我国应该以立法的形式明确规范竞合的问题。依据《中华人民共和国立法法》对法律规范的适用的规定,必须严格遵循:上位法必须优于下位法、新法得优于旧法、特殊法必须优于一般法的三原则。我们还可以完备关于行政处罚的设定权和行政处罚的程序通过立法的形式,来对待法律竞合立法的相关问题:首先,做好完善行政处罚的设定权在根本上处理掉重复处罚等问题;第二,为更好地实现真正的“一事不再罚”原则,必须在行政处罚的过程和步骤两个方面上双重完善行政处罚的程序,只有这样才能够非常好的保护行政相对人的合法权益,从而减轻违法的行政相对人的负担。

  结语

  “一事不再罚”原则避免了重复的和过重的行政处罚的现象出现,维护了行政行为的公平性及合法性。从根本上有效解决实践中的诸多问题,需要在立法时明确对“不再罚”与“一事”的概念进行界定,以及明确一事不再罚的适用范围并进一步的进行合理扩大,明确行政机关在行政处罚时的管辖权限。随着行政法和行政诉讼法中的各项行政法规及规章的日益成熟,“一事不再罚”原则也随之逐渐完善。“一事不再罚”原则在依法行政中将发挥着至关重要的作用,既引导公民遵守行政法规,理解并配合相关法律规定,又惩戒了相关的违法行为。在行政机关实施每一个行政处罚过程中,“一事不再罚”原则使得行政机关的权利与义务和公民的权利与义务达到和谐与平衡,真正做到实现“一事不再罚”所追求的社会价值及法律精神。

  [参考文献]

  [1]中国大百科全书出版社编辑部.中国大百科全书·法学[M].北京:中国大百科全书出版社,2004:670-671.

  [2]金鑫.浅论“一事不再罚原则”原则[J].大众商务月刊,2010,109:213.

  [3]丘汉平.罗马法[M].北京:中国方正出版社,2004:134.

  [4]张志勇主编.行政法学概论[M].杭州:浙江人民出版社,2000:215.

  [5]姜明安,李洪雷主编.行政法与行政诉讼法教学案例[M].北京:法律出版社,2004:115.

  [6]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政处罚法[DB].第二十四条.中国法律法规信息库

  [7]董维敏.行政处罚中“一事不再罚原则”研究[J].湖南警察学院学报,2011,03:128.

  [8]杨海坤.论行政处罚应遵循的若干原则[J].政法学刊,1991,10:06.

  [9]吴祖谋,葛文珠.试述一事不再罚原则[J].法学评论,1993,10:33.

  [10]李岳德主编.《中华人民共和国行政处罚法》释义[M].北京:中国法制出版社,1996:91.

  [11]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政处罚法[DB].第二十一条.中国法律法规信息库

  

2021年7月5日 17:51
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