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论刑事诉讼中检察监督机制完善

  [摘要]我国古代御史制度与现今的检察监督有相似之处,我国经历一段探索期建立了具有本国特色的检察制度,国外检察监督中苏联与法国最具代表性。我国检察监督主要涉及立案、侦查、审判、执行这几个环节,虽已成规模但仍有不足。如今我国将建立监察委员会,这项改革将影响检察院反贪反渎职务犯罪上的部分职能。检察院将在监察体制改革大背景下从立案、侦查、审判、执行这几个环节进行自我完善。未来的检察监督职能也会有扩展。

  [关键词]检察监督;刑事诉讼;改革试点;制度完善

  随着依法治国进程的加快,司法改革在向前不断推进,有关检察制度的讨论与完善渐渐成为一个热点问题,在日常司法实践中常出现重视侦查、公诉,轻视监督这类问题,而这些问题虽然都有法律上的明文规定但实际履行中却常常出现问题,同时对于检察院的职能问题也正在激烈讨论。所以将对我国当前的检察制度作一概述,接着结合当下对我国监察体制改革热点方案进行评析,并针对现行检察制度上的不足,提出完善想法,以期该项制度不断向前发展。

  一、检察监督概述

  检察监督是检察机关以国家名义,为维护国家法律的有效运行,保护国家、人民合法权益,对其他国家机关在诉讼程序中行使法律的情况予以监督。这项制度起源于西方,经过长时间的演变发展才形成今天这项制度,因此有必要理解其发展的一个历程,了解其在我国是如何引进并不断完善发展至今的。

  (一)检察与检察监督

  检察院对我国刑事诉讼活动的监督是一项刑事诉讼基本原则。刑事审判活动是国家重要的司法活动,涉及到公民的人身、财产利益,也是其他几类诉讼活动中对诉讼过程要求最严格的。

  有必要对“检察监督”这一概念做一些了解。检察监督应该做拆开解释,分检察、监督两个部分。检察有细看、考察之意,现今检察机关代表着国家与社会公众的利益,在日常司法活动中以公诉为主要职能,以维护国家法制建设。监督即督促,在古代监督是一种官职的名称,对派出去打仗的将领进行监督的人成为“监督”。在现代的语境里它成为一种职能的代名词,既包含上下级之间监督也包括同级间的监督。同时监与督也具有相互关系,监是督的方法手段,督是监的目的意图。对于检察机关而言监督是必然包含的职能属性,无论是大陆法系还是英美法系刑事法律监督权都是检察院的共同特征,“检察机关的法律监督由检察机关行使自身特有的检察权实现,保证了法律监督的权威性和有效性。”[1]因此,严格意义上来讲,法律监督就是人民检察院为保证法律严格、有效执行统一实施的权利,也就是检察权。

  (二)我国检察监督的发展与成就

  我国古代由于政治、文化等因素并没有出现现代意义上的检察监督,古代的御史制度与其有相似之处,现今的检察制度是我国融合了西方制度逐步演变而来,经历了一个较为漫长、曲折的发展时期,才取得了现今的成就。

  1、检察监督的形成

  中国古代出现监督权最早在秦朝,自秦以来,御史大夫或中丞均位列三公,位高权重,可对违法的官吏弹劾,参与重大案件的审判。[2]到了现代,社会主义革命的到来开创了政治体制上一个新纪元,在法律层面上也为新制度的诞生提供了理论、经济上的条件。列宁关于检察制度的思想,是法律监督权专门化的理论武器。从十月革命到苏联解体期间检察制度变化很多,但核心理论还依然存在,在建国初期中国的司法制度有大量借鉴于此,对我国影响可谓巨大。

  新中国的检察监督伴随着中华人民共和国的诞生而建立,“它以毛泽东人民民主专政理论以及列宁的法律监督理论为基础,继承中国古代御史制度,借鉴前苏联模式并汲取西方优秀的理论涵养,经历了创建、发展、波折、重建等过程发展至今,对检察制度的理解也愈加清晰、深刻。”[3]

  2、建国后中国检察监督的发展

  1949年新中国诞生,我国的检察制度从此时逐步建立。伴随着中国经济的发展,特别是民主法治方面的发展,大可分为四个历史阶段。即发展、波折、中断、重建四个阶段。

  第一阶段(1949-1953),建国初期百废待兴,在制度建设上更是一片空白。在这一时期内,检察机制在面临严峻的情形下进行创建工作,在党中央、人民的努力下取得了初步发展,1949年人民政协召开,规定检察院作为法律监督机关独立于政府、法院而存在。

  第二阶段(1954-1966),检察工作的发展和波折时期。1954年颁布了新中国第一部宪法《中华人民共和国宪法》,随后在会议上确立了我国的检察制度,并出台《人民检察院组织法》,为检察院定下垂直领导的原则,这些都为我国的检察制度建设开了一个好头。然而这一良好势头未能延续,进入文革检察制度建设被迫中断,更为严重的是检察机关的部分职能一度与公安方面合并,有被取代之意。这对后来检察制度的发展起到了很不好的效果。这一时期是我国检察制度发展史经历的一个波动。

  第三阶段(1967-1977),检察工作遭遇中断。文革运动让国家进入一个动乱期,检察机构的职能被公安机关取代,检察职能根本无法正常运转,导致这一时期出现大量冤假错案。

  第四阶段(1978至今),检察机关的重建和发展时期。这段时期颁布了现行的《宪法》和《人民检察院组织法》。检察机关在各方面都获得了巨大的发展。检察机关的重建在我国政治制度史上意义重大。

  经过几十年的发展,中国的检察制度已步入成熟阶段,尤其自第十一届三中全会以来,我国法制建设进入到新时期,检察院明确成为国家法律监督机关成为新时期社会主义法治的重要组成部分。

  (三)国外检察监督评析

  检察制度的许多重要理论与指导思想都起源于西方,世界两大法系英美法系与大陆法系在检察制度上也颇有差异。十月革命的胜利催生出社会主义国家检察制度,我国建国初期有很大一部分检察监督理论来源于此。

  1、前苏联的检察监督

  王桂五教授认为,“列宁在法律监督、人民民主专政上的理论,给中国法律监督制度奠定了良好的理论基础。”[4]他认为,“列宁的一些著作将社会主义法律监督制度的指导思想做了充分而系统的阐述,”主要有以下方面:

  制度层面上:社会主义国家法制应当是统一的。这既包括物质建设层面也包括精神建设层面。必须有专门的法律监督机关,即独立于法院、政府之外的存在,从而进行全面的刑事、民事上的监督。检察机关层面:独立行使检察权。列宁指出:“检察长的重要职权在于监视整个共和国的法制并对其真正了解。使国家的任何地方决定与法律不发生冲突,并遵循这一观点对非法决定做出抗议。”[5]为了保证检察权的独立行使,检察机关必须实行垂直领导,这有益于检察院单独行使检察权,并牢牢掌握在人民手中。这一理论对社会主义国家检察制度建设上具有很强的指导意义。

  2、法国的检察监督

  14世纪左右,法国国王设立了检察官职位。“起初检察官的任务在于保护国王利益为其承担执行刑罚,收缴罚金等职能。”[6]伴随司法制度的改革和发展,检察官逐步脱离王权成为检察机关内部官员。法国检察官在司法活动中的地位举重若轻,法律赋予其广泛的法律监督职能,能够参与到侦查、起诉、审判等多方面活动。在侦查监督上检察机关占主导地位拥有指挥权,法国检察官原则上可以参与到一切案件的侦查活动中,与警察享有同等职权;审判监督,检察官必须出席刑事案件庭审活动,没有检察官的参与审判无效,对不合程序的审判拥有上诉权,法院接到上诉应当处理并回复意见;执行监督,检察机关主要负责刑罚的执行,各地检察长与总检察长各司其职。

  二、我国刑事诉讼中检察监督的现状及不足

  检察监督主要涉及立案、侦查、审判、执行这四个方面,检察院在行使这些职能时需注意到方方面面,各机关职能部门有序配合,这样方能保证检察监督在司法领域发挥重要作用,有效使法律运转良好。但在现实中我国的检察监督实际运行时还存在诸多问题,等待我们加以完善。

  (一)立案监督的现状及不足

  立案监督是检察机关对立案活动是否合法进行的专门监督,也是启动诉讼活动的关键环节。然而在实践中检察院缺乏立案监督的权威性和独立性,运行机制时常有人为性干预,约束手段不够有力,因而在开展刑事立案监督时不够有力。具体有以下几个问题:

  1、刑事立案监督不力

  我国刑事诉讼法规定,人民检察院认为公安机关机应立案而不立案的应当通知公安机关立案,认为其不应立案而立案的要通知撤销立案。这项法律虽然规定了检察院对公安机关的一些约束性条件,但并未对公安机关拒不执行的情况下做一些强制性规定,这就造成了检察院在立案上并未有实际的操作自主权,之后2000年出台了相关规定,在公安机关拒不立案时可根据情况反映给上级检察院与同级机关。但与强制公安机关实施这项规定的义务性而言相去甚远。

  2、刑事立案监督内容空乏

  刑事案件在立案过程中,检察机关的参与对于规范公安机关依法调查案件具有极为重要的作用。然而在现实中在对案件进行审查的过程中对立案主体的调查权规定并不够具体。这容易造成规定内容空乏,人为操作的空间加大,例如2000年以后出台的有关人民检察院相关问题的回答中,规定:调查应秘密进行,与犯罪嫌疑人保持一定距离。显然这与调查的公开性相违背。

  3、刑事立案监督的对象问题

  现行的刑事诉讼法规定,立案监督的对象仅限于应立案而不立案的公安机关。但现实中可以立案的主体有很多,包括人民法院、国家安全机关、人民检察院自身都有相关的立案权利,可以看出这个规定是将立案的主体范围给缩小了。尽管随后出台的相关司法解释将主体的范围扩大,可在实践中对基本法律的适用缺乏,很难进行展开。其次,过分关注立案的结果,而对相关程序与现实中的立案情形考虑不够周全。另外被监督的对象这一方面,一些办案工作人员的工作态度与能力也不合格,对犯罪嫌疑人存在不法羁押、变相羁押的现象;对于群众监督提出的意见难以虚心接受,权利在手就不容置疑,官本位思想严重。除此之外检察机关应与公安机关密切协调配合才能有效处理案件,可相关人员在实际操作层面上往往不尽如人意,职能认识错误会导致双方会干预本应由对方处理的部分,交接案件不及时也会影响后续案件的处理。这些大大小小的情况都应该引起足够的重视并在今后予以完善。

  (二)刑事诉讼中侦查监督的现状及不足

  侦查监督具有滞后、被动性。检察机关侦查活动的监督不是同步、时刻跟进的,往往有很大的被动性。检察机关只有在侦查活动出现违法行为或侦查机关提请逮捕、上交书面请求材料时才会介入,这种滞后性会带来诸多不利影响,例如被告人通过书面材料举报侦查机关调取证据使用暴力、程序不合法。但相关证据不够有力或者被侦查机关干预而不能完整呈现,被告人的材料很难让检察院介入,因此有必要让检察院的侦查监督占据主动性与及时性,无需被动的等待侦查机关的启动,自主尽快介入其中,在不影响公安机关正常调查的情形下全面跟进。

  程序冲突导致监督缺乏实际作用力。侦查程序的启动不是由检察机关开启,公安机关在符合法定情形下可自主启动无需检察机关批准。检察院能够干预立案的仅仅是认为其符合立案情形而不立案,检察院能够要求其说明理由;被告人认为侦查机关在调查案件的过程中相关程序违法向检察院举报,此时检察院进行干预,除此以外检察院很难参与其中。

  (三)审判监督的现状及不足

  庭审监督不健全。我国检察机关参加审判活动具有两种身份,一是作为国家公诉人存在,二是作为法律监督者。因此检察官不仅要控诉犯罪还要监督庭审活动可谓责任重大。但现实中修改后的刑事诉讼法要增强庭审对抗性,造成检察官要把大部分精力用于公诉环节,造成庭审监督的缺失。

  刑事审判中检察院的监督手段与职能发挥不协调。检察机关充分发挥监督职能对于保证司法判决公正具有重大影响,现今的法律条文明确赋予检察院的职能手段只有抗诉这一项,显然这并不能满足庞大的审判监督。后续出台的高检规则又赋予检察院对法院的提出建议、通知纠正的权力,但其效力并不明显。缺乏足够的制度保障让检察院在审判监督中的作用发挥受多诸多限制,不能放开手脚从而保证每个审判环节合法公正。监督手段单一问题仍是刑事审判监督不力的长久之患,在今后要下狠功夫研究论证,彻底解决。

  (四)执行监督的现状及不足

  操作程序不强。首先要肯定目前刑事诉讼法对执行监督的调整已经有了重大进步,如假释、减刑程序中检察院对执行活动的监督由事前监督转变为事后监督,这有利于检察机关对案情充分的了解后在作出决定,保证决策的科学性。但也不能忽视的是在程序的设置上还存有不少问题,让执行监督的功效发挥不够。如:检察机关能够对法院、公安的执行情况提出书面意见,法院及公安收到后应当给予回复。但具体是否采纳则规定不够明确,并且执行监督的有效性在与法律能保障其刚性特征,但由于这方面在最高层面的立法上有缺失,所以强制性减弱造成检察院在实施时难以贯彻下去。

  机构设置不合理。我国目前执行刑罚的部门有很多:公安机关、法院、行政机关等,过多的执行机关让检察监督变得分散,难以集中有力,对检察院的职能发挥影响很大。同时现今不同级别的检察驻监室之间存在任务数量悬殊的情况,基层驻监室在执行监督上的主要涉及剥夺政治权利、监外执行、缓刑等几个方面,相对而言较轻松。但中高级驻监室在面对案件常常奋战在一线,工作繁忙且人力配备不够与基层方面形成鲜明对比。同时涉及到渎职、反贪污类型的犯罪时监所监察部门与专门的侦查部门有发生职权的交叉,给案件的调查活动带来极大不便。

  三、监察体制改革背景下的检察监督

  监察体制改革是我国在今年提出的一项重要改革方案,目前已在北京、山西、浙江三个地区进行试点,这项制度的推行将整合一系列反腐资源形成新的国家机关。其中一个难点的就是此次改革能否做好与检察机关的协调衔接,避免监察委员会的出现成为一个超级机构,这也是检测试点成果如何的试金石,对于今后检察监督的完善也具有重要指导意义。[7]

  (一)监察体制改革评析

  2016年年末,中央宣布了监察体制改革的消息,毫无疑问这将是我国法治进程中的又一重大举措,方案涉及面较广在此选取与检察监督相关的进行细述。

  《方案》着重强调是整合职能,集中反腐资源。可见反腐是此次改革重点并且已经明确将检察院的反贪、反渎、预防职务犯罪的部分职能纳入其中。为此我们必须理解进行这种整合方式的意义所在。一是原来的反腐力量过于分散,几乎每个国家机构都设有反腐职能,这能从小的细节上抓好反腐但在整个国家面前显得过于松散,且警示教育意义略显薄弱因此有必要进行整合。二是为何将检察系统的职能抽离出去而不是将监察机关的职能并进来。“这有利于坚持党的领导,检察机关与纪委在监督对象上多有重合,具有密切协作的传统。”[8]另外各级监察机关在日常办案的过程中积累了丰富的办案经验,无论是职能构成还是人事安排都有较成熟的体系,并且在职务犯罪中检察院集侦查与起诉于一身,容易造成权力的过度集中,为此设置了监察委员会将部分侦查权剥离,检察机关负责案件的批捕、公诉,监察机关负责侦查二者相互配合也有利于相互监督。因此建立国家监察体制委员会对于提升国家治理能力现代化将是一次重大提升,为我国全面建成小康社会在制度层面又起到保驾护航的作用。

  (二)检察监督在新形势下的变动

  监察体制改革中一大亮点在于将检察院的反贪、反渎、职务犯罪的侦查权、处置权,随着这些职能被抽离相应的原检察院的一些部门也即将撤改,一些监督职能也将逐步淡化。

  首先举报中心制、司法警察等这些与职务犯罪侦查权密切相关的制度会逐步消失。一直以来检察机关设立举报中心是与控告申诉部门联合办案,控申部门负责群众在举报、控诉职务犯罪上的信息搜集,反馈给举报中心由其对汇总到的信息进行核实,查证属实后进行情况调查,但随着职务犯罪的转移这类活动在今后也会相应减少。同理司法警察在过去负责保护侦查案件的现场,抓捕在逃职务犯罪人员,协助传唤等等,这些职能在今后都将被逐一代替。

  其次检察院的职能要做好转变,不能仅仅局限于诉讼方面的监督而要将监督属性更明确。监察体制改革只是抽调部分侦查权,检察机关总的在立案、审判、执行方面的权能并未受到太多干扰,在司法体制不变的情形下逮捕犯罪嫌疑人仍要检察机关批准并经其提起公诉。所以检察人员还应在原来基础上兢兢业业,恪尽职守。但也要学会抓住这一契机更加明确自身的监督属性,不再像过去那般仅局限于诉讼环节的那方小天地,而是要开阔视野在民事监督、行政监督上都要发挥应有的功效。

  对检察院而言,这一改革势必对其原来的职能发挥有所影响。新设置的监察委员会在反贪、反渎职、预防职务犯罪上拥有调查、处置权,因此检察院过去在这些犯罪上的调查职能或许会被转移,这也有利于反腐资源的整合,更好的发挥其打击职能。更重要的是检察机关也要抓住这一契机努力探索过去还未被完全开发的职能,从法律监督这个大层面开展自身工作,才能与监察委员会协调配合,将此次改革的作用发挥到最大。

  四、监察体制改革视野下检察监督的完善

  公平、正义、效率、秩序等都是诉讼法所追求的一系列目标,作为法律监督中的重要环节检察监督同样追求于此,并以这些为准绳进行不断的完善,当然法律很难做到十全十美,完善的目的也并不仅仅于此而在于不断结合实际进行自我修复,就例如当下的监察体制改革便是检察监督自我完善的一次契机。

  (一)刑事诉讼中立案监督的完善

  立案监督是案件能否进入司法程序的初始环节,是案件审查的关键部分,同时也影响着司法机关对违法犯罪行为的精准打击。目前我国从立法到实践中都高度重视这个环节,也做了许多完善措施但有些问题依然存在,针对这些问题有如下看法:

  1、要扩大刑事立案监督的对象。现今监督的对象大多集中在公安机关,但一些拥有办案职权的国家机关如海关、监狱部门等对他们的监督力度还不够。另外,刑诉法修改后对当事人立案权益保障上还不到位,在实践中对于当事人自诉案件本着告诉才处理的原则,法院因此有了杀生予夺的大权,但这也容易造成权力绝对化,今后应加强检察院的监督力度。[9]

  2、检察机关对信息的掌控能力应加强。具体有以下几方面:一、与公安机关在信息交流方面应学会共享。可以建立一套完整的网络交流系统,能够传输立案、侦查上捕获的实时消息。二、有刑事立案职权的部门应当定期将案件的情况做好汇总,以表格呈递给检察机关,检察机关审阅后也应及时作出反馈。三、利用媒体调动广大群众的力量,可通过网络平台宣传检察机关的一些职能,普及一些群众监督的知识,让人们参与到检察机关日常的职能活动中去。

  3、对检察机关立案监督给予处分权。现实情形里,检察院对侦查机关的立案情况提出意见,要求说明理由并通知立案或不立案的方式。但这种规定给了侦查机关许多弹性操作空间,造成立案监督乏力。应给检察院具体的处分权,规定违法立案情形下,检察机关可采取怎样的强制措施,必要情形下要直接追究相关责任人。

  (二)刑事诉讼中侦查监督的完善

  当前刑事诉讼法在侦查监督的实体性规定做的还是比较完善的,但程序性规定则不太理想,因此给侦查工作带来不少困难。

  1、为侦查机制提供引导。检察引导侦查指,为保障检察机关在指控、证实犯罪时的合法合理,对于侦查的大方向、侦查措施的方案敲定提供自己的可行性建议让侦查机关进行参考实施,为刑事侦查起提供引导。[10]

  2、做好重大、疑难复杂案件的通报制度。建立该项制度是基于案件的复杂性,是为了能更好的处理此类案件从而起到模范作用,在今后遇到此类事件时也能公正有效地解决。建立通报制能够让检察机关从案件一开始就能了解情况,随后有利于全面了解案情从而进行监督确保案件的每个环节都在依法进行。

  (三)刑事诉讼中审判监督的完善

  庞德曾经说过:“历史始终是在推崇广泛的自由裁量权和坚持严格细致的规则之间来回摆动。”某一种制度的成功在于它“成功地达到并维持了极端任意的权力与极端受到制约的权力之间的平衡。”[11]在我国法官相对而言拥有较大的自主权,保障了审判人员尽可能地公正审判案件,依法惩治犯罪,以防止其盲目扩张。其一,建立裁决委员会裁决制度。检察机关应对一审、二审中的重大情形进行讨论,按少数服从多数的原则进行决定并提交给法院,人民法院对该结果应作适当参考。其二,建立量刑建议制度。量刑建议权是指检察机关在法院审理具体案件时,以它在前期调查案件时得到的信息数据为准。可以针对被告人违反犯罪的事实,提出一些具体的处罚措施如罚金的数额、刑种的判断等等,以供人民法院做决策参考。

  (四)刑事诉讼中执行监督的完善

  现行诉讼法在一些程序性问题上的规定过于空泛,给实际操作带来许多麻烦,也达不到检察监督应有的效果,如:刑事执行机关应当将刑事变更意见抄送检察机关。至于抄送给哪些检察机关,何时抄送这些具体的程序性问题上则没有写明。因此要明确以下两方面,一是执行机关抄送对象的明确,根据机构设置抄送机关应当是具有执行权的机构即设置了监狱、监管所的检察院,不管监狱管理部门的层级如何都必须明确它所对应的抄送机关,这样更有针对性与时效性。二是抄送时间的明确,刑事诉讼法之所以人民检察院同步监督的内容就是为了检察院能及时了解案情和犯人情况,能够让批准更客观公正,因此抄送的时间应当在执行机关作出变更决定的同时。

  另外还要优化检察院的执行机构,健全检察机关的内部机构,在实践中常常有人将监所检察科与检察机关派出机构相混淆,其实两者大不一样,监所检察科是一个独立的监督部门,而检察机关派出机构代表检察院履行相关职责并受检察院监督,两者在工作业务上有联系有交叉因此会有人误解。派出机构主要负责监所内的执行活动,监督部门负责非监禁刑的监督同时对派出机构的大方向作出指导,这样才可保障工作有序运作。

  五、结语

  目前监察体制改革还在加紧试点中,虽然具体的方案还未完全确定,但未来监察委员会将拥有反贪、反渎、预防职务犯罪中的调查、处置权。至于检察院的监督职能,定位方向不会有大变动,但在立案监督与侦查监督的过程中将会受到影响,我们可以大胆做如下设想:一、未来在立案监督上检察院在审核完毕后监察委员会还会做进一步审核,改变过去检察院一审即可的现状。二、在侦查监督上检察院和监察委员会除了是监督与被监督的关系,更为重要的是形成合作关系,在监察委员会调取资料与证据时必要情形下还要与检察院共享。三、检察院监督职能扩展,未来检察院应更注重行政强制措施监督、行政违法监督、民事公益等过去涉及不深的领域,过去在诉讼监督只能上用力过多,导致这些方面关注不够而恰恰是这些领域在当今矛盾多发,需要引起关注,这也是今后检察监督的重点所在。总之检察监督在未来仍是司法监督程序中的重要一环,要在专业层面上发挥主要作用。

  [参考文献]

  [1]陈卫东.检察制度职能论[M].北京:群众出版社,1989:32.

  [2]张晋藩.中国法制史[M].北京:中国政法大学出版社,1999:76.

  [3]熊俊勇.中国检察权的性质定位[J].警官教育论坛,2005,7:48.

  [4]王桂五.中国检察制度概论[M].北京:法律出版社,1991:18-26.

  [5]列宁.列宁全集:第2版[M].北京:人民出版社1988:326-327

  [6]王以真.外国刑事诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1994:272.

  [7]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和任务[J].国家行政学院学报,2016,6:9

  [8]王玄玮.国家监察体制改革和检察机关的发展[J].人民法治,2017,2:16.

  [9]张晶.论检察监督及我国刑事诉讼中检察制度的完善[D].吉林大学硕士论文,2006:24.

  [10]张智辉,吴孟栓.检察理论研究综述[N].检察日报2001-12-25:02.

  [11][美]博登海默.法理学-法哲学及其方法[M].邓正来译.北京:华夏出版社1987:142-14

2021年7月5日 11:23
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