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论行政公益诉讼的原告资格

  [摘要]行政公益诉讼作为新的诉讼类型在实践中得到不断地应用和发展,但到目前关于原告资格的理论仍然停留在摸索阶段,在立法上并未得到明确的规定。鉴于此,本文将对行政公益诉讼中享有原告资格的各类主体进行分析和比较,并通过对域外国家行政公益诉讼原告资格的考察和总结,对我国行政公益诉讼的发展提出建议。

  [关键词]行政公益诉讼;公共利益;原告资格

  近些年来我国食品药品问题令人堪忧、矿难事故频发、环境污染加剧、资源浪费现象严重、公共资金的不合理使用、国有资产管理不当等严重的社会问题引发了人们对政府管理部门管理缺失的思考,并寻求通过诉讼活动督促政府行政部门正确行使法律赋予的职权,防止行政不作为、乱作为、怠于行使职权或不当行使职权所引起的损害结果承担法律责任。由此,人们希望通过赋予一定范围内的主体作为公共利益的保护人对行政机关提起诉讼以保护社会公共利益。

  一、行政公益诉讼原告资格的定义及其要素

  (一)行政公益诉讼的定义

  行政公益诉讼是当行政机关做出行政行为后,原告认为行政行为违法并侵犯社会公共利益而以该行政机关为被告提起诉讼,并由人民法院依法处理的公益性质的诉讼。

  行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,是关于保护公共利益的诉讼,我国大陆学者认为,公益诉讼是社会组织和个人,针对行政违法行为依法向法院起诉,由人民法院依法处理的活动。[1]行政公益诉讼是一种新型诉讼,有广义和狭义之分,前者指任何人或者任何组织,只要基于保护公共利益的需要向法院提起的诉讼;后者指特定的原告或者一定范围的原告针对违法行政行为提起的诉讼活动,换句话说,要求起诉人必须具备某种特殊身份。广义的行政公益诉讼因其原告范围广泛,极易造成“滥诉”的现象,所以纵观世界各国的规定,普遍采取狭义的行政公益诉讼规定,将原告的范围严格限定在一定范围内。

  (二)行政公益诉讼原告资格的要素

  在当前,许多国家都先后建立了行政公益诉讼制度,从制度上支持诉讼的提起,而诉讼的提起最关键的是原告资格的确定。对原告资格的确定在目前并无通用的确定方法,学者们分别从不同的角度做出理解得出不同的结论,但是有一点是没有争议的,那就是“资格”一词说明了无论是何种角度理解无疑都是承认了应当对起诉人的范围做出限制。作为行政公益诉讼原告必须具备一定的资格要素,对此有学者提出可以从以下两个方面加以界定:从主观方面来看,起诉人必须认为公共利益受到行政行为的侵犯,因此向人民法院提起诉讼,具体而言应该抓住以下几点:第一,对“认为”一词的理解,可以理解为只要起诉人单方面觉得受到行政行为侵犯即可,不要求实际存在或是造成一定的结果。[2]第二,诉讼的目的是维护公共利益。从客观方面来看,公益诉讼的提起,第一,起诉人除了具备原告资格外还应当同时满足所提起的诉讼属于法院的管辖范围。第二,被诉的行为必须是具体行政行为。[3]具体行政行为与抽象行政行为相比较,前者行为的作出必然具有很强的针对性,因而具有可诉性。后者没有特定的对象且具有反复适用性等特点,因此不支持直接提起诉讼的行为。第三,被诉行为造成的损害不一定是既成事实,还包括未来可能造成的损害,只要根据相关情况可以推测出潜在的损害即可提起诉讼。但是,利益受到侵犯的事实必须是与行政行为有直接必然性。第四,提起诉讼的主体既可以是检察机关,也可以是社会公益组织,还可以是公民个人。

  二、行政公益诉讼原告资格的分析

  (一)检察机关

  1.检察机关提起行政公益诉讼的优势

  检察机关具有多重身份,他不单是专门的法律监督机关而且还是公共利益的代表,从对其定义来看,赋予其行政公益诉讼原告资格是由其独特的法律地位和性质所决定的。与其他诉讼主体相比,检察机关因其专业性和地位的特殊性赋予其行政公益诉讼原告资格具有以下优势:第一,检察机关在法律地位上有较强的独立性,能够在行使检察权的时候没有过多的利益牵连影响检察权行使的质量和效率。第二,检察机关专业性比较强,拥有大量的专业工作人员,能够高质量并且迅速的完成法律监督工作。第三,检察机关本身拥有对行政机关及其工作人员的监督权,[4]赋予检察机关行政公益诉讼原告资格只是在原来对国家工作人员的检察监督权的基础上稍稍扩充而已。第四,若检察机关作为原告对行政机关提起公益诉讼,检察机关极为特殊的地位能够在证据的收集和提取上有很大优势,[5]因检察机关作为法律监督机关其本身拥有对行政机关行使调查取证权的权利,在面对向作为管理者一方的行政机关收集证据是能够对抗行政机关,从而平衡了目前实务中诉讼双方力量悬殊的普遍情况。第五,检察机关作为原告提起行政公益诉讼不仅能够节约司法资源,而且也是充分发挥检察机关的检察职权。检察机关能够综合运用各种司法手段如检察建议、司法监督、提起诉讼等各种手段,将公益诉讼案件能够在诉前予以解决,[6]因此,不仅大大降低了司法成本节约了司法资源,也是检察机关充分行使职权的体现。

  2.对检察机关作为原告的担忧

  检察机关以行政公益诉讼当事人身份提起诉讼虽表面上看有诸多的优越性,但对此也有不同的观点。第一,角色混乱。根据实务中的一般情况,对检察机关的角色定位一般是诉讼程序的监督员,而不是作为当事人一方参与诉讼。第二,性质混同。行政侵权行为一般是违法行为而不是犯罪行为,检察机关作为原告会使得行政诉讼与刑事诉讼在性质上产生混同。第三,影响公正审判。结合我国《行政诉讼法》第64条、《行政法》第10条的规定,检察机关在诉讼活动中既是裁判员也是参赛者,在法院的审判中无形就会偏向检察机关,使案件审判结果有失公平公正。第四,弱化了监督权能。检察机关有权对行政机关行使法律监督权,而法律监督权的行使不以提起诉讼为前提条件,若检察机关可以通过内部纠错机制予以救济,而通过诉讼来行使权利无疑是弱化了其的监督职能。[7]

  (二)社会公益组织

  当前我国正处在经济社会发展的重要转型期,行政机关的社会公共事务管理活动严重的滞后性造成了各类群体性事件和重大行政违法事件逐渐被社会关注。这其中不仅是牵涉利益主体众多,还在于这类事件往往牵扯到社会公共利益并伴随有扩散性。由于新类型的矛盾频发,公共利益的救济问题不断地被社会公众所关注和提及。

  1.公益组织提起行政公益诉讼的试行

  行政公益诉讼虽然在我国在立法上没有健全的诉讼制度,但是关于行政公益诉讼的理论研究迄今为止已有不少的学术理论成果产出。以社会组织为原告的救济机制也引起不少专家学者的关注。从现有的研究成果来看,目前关于社会公益组织作为原告的研究成果大多是关于发达国家公益组织作为原告提起诉讼的制度研究,以及移植到中国的可行性研究。但应当清楚的看到中国的社会公益组织起步较晚还不够成熟,国家立法也不够完善现实情况下盲目的在立法上赋予公益组织行政公益诉讼的原告资格是不明智的。国外发达国家的公益诉讼制度较之于我国的社会制度环境,一味的移植进来而不去考虑现实情况也只能是和中国情况“水土不服”不能发挥其功能。

  在2014年新修订的《行政诉讼法》中依旧没有纳入有关行政公益诉讼原告资格的规定,但在这以前早已有法院在实务中开展了以社团组织为原告的行政诉讼实践活动。例如,中华环保联合会突破以往原告资格的规定,以原告身份对江阴港集装箱有限公司和贵州清镇市国土资源局提起的公益诉讼案件。在这起案件中,中华环保联合会接到受害群众的投诉介入到该起争议当中,以原告身份起诉最终得到圆满解决。这两起案件从始至终都是在广泛的社会舆论关注下得到解决,因此这被看作我国社团组织提起行政公益诉讼的“破冰案”,在此之后以社团组织为原告提起行政公益诉讼的案件不断出现,社团组织提起公益诉讼得到圆满解决的司法实践改变了以往公益诉讼举步维艰的状况。以社团组织为原告提起诉讼维护公共利益有望成为维护社会公共利益在司法实践上的一条新路。

  2.赋予公益组织原告资格的担忧

  社团组织作为原告提起行政公益诉讼,其消极方面表现为:第一,在公共利益遭受侵害的维权路上这些成功的案例多是政府出于公共秩序的需要和司法部门处于社会舆论压力下的妥协。现存的为数不多的以社会团体作为原告起诉最后获得成功案例都是在官方的过度宣扬和包装下被更多的社会公众所熟知,然而现实是社会团体起诉提起行政公益诉讼还是困难重重,最大的阻碍依旧是在立法上没有足够的法律依据做支撑。第二,行政公益诉讼的各种后续机制发力不足,例如,早在2008年昆明市中级人民法院就针对环境保护行政公益诉讼类案件设立了专门法庭,但是后期因为无案可审不得不改作其他法庭。[8]由此看来,在没有立法做支撑的情况下“实务先行”的做法还停留在实验阶段。观察以往的成功案例,社会组织提起行政公益诉讼的案件在受理阶段已然不是大问题,但在诉讼程序之后的权利义务并没有具体规定。

  (三)公民

  1.赋予公民行政公益诉讼原告资格的法理依据

  赋予公民行政公益诉讼的法理依据主要体现在以下几个方面:第一是法律对公共利益的保障,公共利益受保护的程度直接反映了一个国家的法治水平。公共利益与公民利益息息相关,当公共利益受到侵害时却没有直接利害关系人可以提起公益诉讼,而保障公民的基本权利是法律实施的必然要求,因此赋予公民原告资格是法律对公共利益保障的体现。第二是权力制约原则的体现。公共权力来源于公民权力的让渡,公民自然拥有对公共权力的监督权,若公共权力得不到有效的制约将造成权力过分膨胀甚至失控,因此法律赋予公民对公权力行使者享有监督的权利。赋予公民原告资格由公民将行政侵权引入司法审查程序,可以一改“以公权力制约公权力”的现实,以达到权力的制约与平衡。第三是宪法精神的体现,从《宪法》第41条的规定中可以看出宪法赋予了公民监督国家机关及其工作人员的权利,那么公民有行政公益诉讼原告资格自然是无异议的。公民有原告资格也是宪法第41条的应有之义,这也是宪法精神和人民当家作主的体现。[8]

  2.公民个人作为原告提起行政公益诉讼的不足    

  在我国,赋予公民原告资格在实务操作中还存在着许多尚未解决的问题,这也是我国排除公民作为行政公益诉讼原告的原因,第一,从《行政诉讼法》的规定可以看出,只有与行政行为有直接利害关系的一方公民才被允许以自己的名义提起行政诉讼。2000年以后最高法关于执行行政诉讼法的司法解释虽将原告资格的范围进一步拓宽,但仍旧没能做出进一步的详细规定。第二,公民个人提起行政公益诉讼和检察机关的监督、行政机关内部纠错机制相比,公民在财力、人力、物力等方面的不足将影响诉讼的进行。在诉讼中公民个人对抗的是国家行政机关,对专业知识的需求、证据的收集,公民个人作为原告将显得心有余而力不足这将使原告产生怠于诉讼的结果,甚至放弃该项权利。第三,一旦从立法上肯定了公民个人的原告资格,将会出现公民滥用诉权的情况导致不必要的诉讼,滥诉不但浪费司法资源,对司法权威构成威胁,[9]而且在很大程度上影响了行政机关的行政效率。综上,赋予公民行政公益诉讼原告资格不仅需要在立法上的完善,还需要实务操作中以予保障。

  在我国大陆地区公民个人作为行政诉讼原告提起行政公益诉讼没有得到立法上的支持,在当前个人提起行政诉讼存在受理难的问题,《行政诉讼法》第41条规定了公民以自己的名义提起行政公益诉讼的前提条件,即认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益,但是在公益诉讼中公民个人很难证明自己是具体行政行为的直接受害者,因此存在法院受理时不能从现有法律中找到证明当事人资格合法的依据。若能证明自己是行政行为的受害人,在私益诉讼就能得到救济就没有必要引入公益诉讼程序中来。

  三、行政公益诉讼原告资格的域外考察及启示

  行政诉讼中公益性质的诉讼类型在世界范围内的众多国家都得到了充分的重视并且发展成为比较完备的诉讼制度。例如美国有“私人检察长”制度、日本的“民众诉讼”、法国的“越权之诉”的等等。

  (一)美国私人检察长制度

  美国“私人检察长”制度最初由民众提起行政诉讼发展而来,通过一系列案件的审判最终将起诉条件由严格的“权利侵害”调整为条件相对宽松的“利益影响”,从而逐渐建立起行政公益诉讼制度,即可以以“私人检察长”身份起诉没有直接利害关系的行政行为。从“桑德斯兄弟无线电广播站控诉美国联邦电讯委员会”一案之后,传统诉讼理论对公益诉讼原告资格的限制条件逐步调整为限制条件相对宽松的“利益影响”,该案以后,美国法院通过一系列的案件审判,逐步肯定了行政行为的非直接相对人提起的行政公益诉讼原告资格。“私人检察长理论”在“纽约州工业联合会诉伊克斯”一案中首次被提出以来,为适应原告资格逐步被宽松的趋势,立法上自然也作出相应的调整,对原告资格的规定限制也逐步放宽,在各州范围内逐步取消了传统理论对原告资格的限制。

  (二)日本民众诉讼

  日本的行政公益诉讼被称作“民众之诉”,在日本的《行政事件诉讼法》第5条规定,民众对于选举人资格的异议以及国家机关违法行为有请求纠正违法行为的权利,即便是该行为与自己并无直接利害关系。从日本《行政事件诉讼法》第42条的规定可以看出日本对行政公益诉讼原告的范围依旧是限定在一定的范围内。研究日本行政法的学者认为,赋予一定范围内的主体原告资格提起民众诉讼的目的在于维护和救济社会公共利益,但不局限于权利的救济,也是监督国家机关依法行使职权的有效手段。但是日本关于公益诉讼的原告资格规定只有在法律规定的范围内才有效,只能由特定范围内的人提起,在限制范围外的主体提起的诉讼当事人适格与否依旧受到限制。

  (三)法国越权之诉

  法国普通公民可以出于纠正违法行政行为和维护公共利益的目的提起越权之诉,确保公共利益不受违法行政行为的侵害,保持良好的公共秩序。越权之诉在法院受理时要求起诉者提出诉讼请求,表明需要救济的权利,但是这种权利并不是直接权利而是间接的权利,若出于以维护自身利益的目的,那就不必要提起越权之诉。越权之诉的特征集中表现在:第一,重点审查行为合法性。越权之诉的提起是普通公民对行政机关做出的一行政行为的合法性产生质疑,从而提起诉讼希望通过法院的审理活动及时纠正违法行为,因此,法院在审理该诉讼时审查的重点在于该行为是否合法。第二,不要需要委托律师。越权之诉是公民为维护公共利益而以自己的名义起诉违法行政行为的诉讼,不需要委托律师就可以提起诉讼。第三,起诉人放弃起诉之后还可以再次就同一问题再次起诉。第四,原告胜诉,行政行为将被撤销,并且该行为的无效将追溯到行为作出之日起无效。第五,诉讼的启动主体广泛和可诉的行为都非常广泛。在法国,司法审查的程度之深、范围之广,尤其值得我国学习和借鉴。在越权之诉的审查方式上既有实质审查也有形式的审查。越权之诉的保护对象既包括实质的物质利益也包括精神利益,以及能确定将来拥有的利益都可以被提起越权之诉,不受现实利益的限制。

  (四)对我国行政公益诉讼原告资格立法的启示

  通过对典型国家行政公益诉讼原告资格的考察来看,行政公益诉讼作为新类型的诉讼类型,原告资格的授权方式虽然在各个国家和地区不断演变出形态各异的运行模式,但是通过观察,在不同的运行模式下依旧有着一些相似的地方,这也为我国行政公益诉讼理论的发展指明了道路和方向。

  第一是行政公益诉讼原告范围逐步扩大。行政公益诉讼的诉讼标的是社会公共利益,通过赋予一定范围内的主体原告资格,可以填补行政机关的管理漏洞使社会公共利益得到及时的救济。但通过对域外国家和地区的考察可以看出,行政公益诉讼原告资格限制条件的放宽是逐步放宽的过程,而不是一步到位。以美国为例,美国行政公益诉讼原告资格的放宽是通过一系列的案件审判中逐步适应现实的需要,通过一系列立法文件使得逐步趋于完善。

  第二是由维护私法益到更加注重社会公共利益的保护。公共利益和私人利益是一对此长彼消的矛盾关系,但二者间并不是绝对的对立关系。公共利益是不像私人利益那样具有强烈的排他性质,但是却也和个人利益的实现息息相关。提起行政公益诉讼保护社会公共利益的限制条件逐步变得宽松,最初仅在证明行政行为与自己有直接利害的条件下允许提起行政诉讼,随着社会发展在实现自身利益的同时更加兼顾社会公共利益的保护,行政公益诉讼的出现将享有原告资格的范围进一步扩大。

  第三是为防止权利滥用,对原告资格的授权条件做出一定的限制。通过立法的方式对原告资格的授权方式和条件范围作出的一定的限制,从立法上予以明确规定,将诉讼原告资格的授予限制在一定范围。国内立法上可以借鉴此种方式,从立法上防止滥诉的发生,既保护公共利益又节约社会资源。

  四、完善我国行政公益诉讼原告资格的建议

  (一)规范检察机关的诉权

  检察机关在诉讼活动中有着强大的诉讼权利,其本身是诉讼活动的参与者,又是诉讼活动的监督者。因此,若不加以规范和限制将导致检察机关在行政公益诉讼中容易失控,不仅影响法院的公正审判还有损法律的威严。因此,规范检察机关的诉权应当做到以下几点。第一,厘清角色定位,只有在厘清角色定位的前提下才能正确行使其职能。检察机关在诉讼活动中角色定位不明容易在诉讼的性质上产生混同的情况,既不利于法院对案件的审理更不能对检察机关的诉讼活动进行有效的监督;第二,防止滥用诉讼权。由于检察机关法律地位的特殊性,其在诉讼程序中的权利过于强大,因此滥用诉权的情况依旧难以杜绝,所以应当适当限制检察机关在诉讼程序中的权力行使,保障法院的公正审判;第三,明确规定诉讼地位上的平等对抗性,只有在诉讼中能够有平等的对抗性才能在诉讼的各个环节能夠充分发挥对抗性有利于法院查明案情作出公平公正的判决。

  (二)完善社会公益组织的诉讼权利

  公益组织在我国起步较晚,公益组织在作为原告提起行政公益诉讼的道路并不是一帆风顺,仅有少部分能够成功的走向审判程序,观察以往成功的经验,未来赋予社会公益组织行政公益诉讼原告资格主要应当从以下几个方面着手:第一,对可以被赋予原告资格的各类公益组织的范围从立法上明确予以限定;第二,公益组织的建设应从两方面进行,其一是政府的规范化管理,提高设立条件,提高公益组织的质量,其二是公益组织加强自身建设,增强实力能够全力应付公益诉讼;第三,规范公益组织在诉讼中的请求权。公益组织只能以其自身所拥有的请求权范围为限度,超越社团组织享有的请求权起诉的,法院可以该社团组织没有足够的起诉资格拒绝受理,以防止社团组织滥诉的行为。对社团组织请求权的规定也可以通过对个案的考量或对现实的需要做出合理的配置,比如,一是针对公共利益受到损害的具体情况将起诉的公益组织的请求权限定在停止侵害、撤销违反的行政行为等。二是根据具体情况而定,是否允许公益社团组织代表受害人提出损害赔偿。第四,强化公益组织的社会影响力,通过鼓励和宣传社会公益组织提起行政公益诉讼,强化社会公益组织的社会影响力;第五,完善相关制度机制,目前社会组织提起行政公益诉讼的各种后续机制发力不足,完善各种后续机制,保障后续机制的有效运行。[10]

  (三)保障公民的行政公益诉权

  行政公益诉讼制度目前在我国虽然尚未得到立法上的正式承认,但从世界范围内来看,行政公益诉讼的发展是顺应历史潮流的的新事物。公民在行政公益诉讼中,如何防止权力滥用、保障行政机关的行政效率是当前讨论的热点。因担忧公民一旦成为行政公益诉讼的原告将出现各种不利因素,所以立法者并未将公民作为行政公益诉讼原告正式写入法律中,为解决前述所列不足作出以下建议:第一,从立法上明确规定公民个人可以提起的诉讼类型,明确授权是公民得以提起行政公益诉讼的关键一步;第二,设立专项补贴和专业组织机构对公民作为原告提起行政公益诉讼在人力、物力、财力上予以支持;第三,严格执行立案登记制度,在行政公益诉讼的受理阶段法院严格实行立案登记制度,做到“有案必立,有诉必理”,对符合立案条件的应当予以立案,对不符合立案条件的应当及时告知和作出书面说明;第四,除法律有特殊规定外,应当尊重当事人自由处分自己的诉讼权利。在实务中存在法院强行调解和拆解诉讼的情况,这种做法严重的侵犯了当事人的诉讼自由;第五,保障公民的阅卷权,在法律允许范围内切实保障公民的阅卷权,保证公民能够完整的了解到诉讼过程中的实际情况。

  [参考文献]

  [1]张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论,2005,12:134.

  [2]张友国.行政公益诉讼之公民诉权研究[D].安徽大学硕士论文,2007:20-22.

  [3]张薰尹.发展视角下的行政公益诉讼制度[J].中国检察官,2016,2:71-73.

  [4]马明生.论行政公益诉讼的原告资格[J].法学评论,2008,11:99.

  [5]薛志远,王敬波.行政公益诉讼制度的新发展[J].法律适用,2016,9:102.

  [6]傅国云.行政公益诉讼制度的构建[J].中国检察官,2016,3:64.

  [7]满先进.论检察机关不宜作为行政公益诉讼的原告[J].河北广播电视大学学报,2015,2:60-62.

  [8]朱新力,黄娟.以社团组织为原告的行政公益诉讼的制度进路[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2016,1:162-163.

  [9]田凯.国外行政公益诉讼的演变与发展[J].中国检察官,2007,11:41-43.

  [10]孙怡.行政公益诉讼原告资格研究[D].郑州大学硕士论文,2007:12-41.

  

2021年7月5日 11:11
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