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论循环经济的法律促进机制

  [摘要]循环经济的发展需要法律的保障,但目前我国实施的循环经济法律促进机制中还存在相关配套措施尚未完善,执法队伍落后,企业缺乏自律机制,公众参与度低等问题。因此,应当加快修改旧法,完善循环经济促进机制及其相关配套制度,加强执法队伍建设,提高执法队伍素质,建立企业自律机制和生产者责任制度,鼓励并引导公民和非营利性组织积极参与循环经济建设,以此来推进循环经济法律促进机制的完善,促进循环经济发展。

  [关键词]循环经济;促进机制;缺陷与完善

  一、循环经济的法律促进机制概述

  (一)循环经济法律促进机制的概念

  循环经济法律促进机制就是为了深入贯彻落实科学发展观、依法推进经济社会又好又快发展的现实需要,[1]用来调整与循环经济促进有关的生产、流通、消费、管理活动而形成的人与人之间的权利义务法律规范的法律机制,也就是我国在2009年开始实施的《循环经济促进法》。

  (二)循环经济法律促进机制的基本内容

  1.《循环经济促进法》的基本原则

  (1)减量化

  减量化原则属于输入端控制方法,是指用既定的投入实现最大的产出,目的在于减少生产、流通和消费过程中的物质和能量流量,要求消耗较少的原料和能源来达到计划的生产目的,实现产品流通全过程的供需平衡。

  (2)再利用

  再利用原则属于过程控制的方法,即通过延长使用寿命、共享资源和转变使用方式三种途径尽可能多次以及尽可能多种形式使得产品能够被全部或部分地反复利用,以减少污染排放量,减轻环境压力,建设环境友好型社会,让人类的生产和消费活动能够与自然生态系统形成良性循环,真正实现可持续发展。

  (3)资源化

  资源化原则属于输出端控制方法,要求使用过的产品在废弃后,能重新变成可以利用的资源或者能源,用于生产新产品,或直接对废物进行再利用,再次投入使用,减少废物处理压力,提高资源利用效率,从而使得整个生产过程实现循环利用。

  2.《循环经济促进法》的主要制度内容和发展现状

  《循环经济促进法》主要有以下内容:“一是建立循环经济规划制度。二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。三是建立以生产者为主的责任延伸制度。四是强化对高耗能、高耗水企业的监督管理。五是强化产业政策的规范和引导。六是明确关于减量化的具体要求。七是关于再利用和资源化的具体要求。八是建立激励机制。九是建立法律责任追究制度。”[2]

  自2009年实施《循环经济促进法》以来,该法在有效利用资源方面充当了一个重要角色,为资源循环利用提供了有效途径。在促进减少资源消耗,抑制污染物产生,提高资源利用率,改变经济发展方式上发挥了一定作用。首先是宣传了循环经济理念和发展循环经济战略的重要意义,其次是初步建立起了包括生产、流通、消费、废弃物处理,涵盖行政管理、经济激励和自主行动在内的循环经济法制框架体系,保障了各级政府和行业走循环经济的发展道路。

  “随着经济与社会的发展,该法与五大发展理念和生态文明建设已经不相适应。”[3]修改《循环经济促进法》的任务迫在眉睫。在全国人大环境与资源保护委员会提出修改建议后,《循环经济促进法》修改工作已列入第十二届全国人大常委会立法规划。今年全国人大二次会议期间,全国人大代表、天能集团董事长张天仁提出全面修改《循环经济促进法》。

  二、我国循环经济法律促进机制的缺陷

  (一)立法方面

  1.循环经济的法律激励机制不健全

  循环经济的激励机制是指国内的相关法律制定的,鼓励引导相关主体走循环经济道路,实现可持续发展的法律机制。我国已经颁布了一些与循环经济激励机制相关的法律,比如《生产清洁促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《可再生能源法》,但其中对循环经济激励机制规定最为完善的就是《循环经济促进法》,其在第五章专门规定了“激励措施”,但是,这些措施还是有很多缺陷。首先,这些激励措施涉及到许多经济手段,但这些经济手段过于笼统,标准模糊,具体实施起来困难重重,不仅增加了政府的财政负担,还使相关利益主体失去了发展循环经济的主动性,甚至为了一些财政补贴而采取一些不正当手段;其次,缺乏实施的相关细则,虽然有了循环经济激励措施,但却没有具体实施办法,使得循环经济激励机制成了纸上谈兵,失去了其存在意义;最后,该法中的激励措施重罚轻奖,这样不仅不能激励相关主体主动积极的走循环经济道路,反而可能会适得其反。

  2.再生资源回收体系不健全

  资源回收利用是非常重要的一环,也是环境治理和预控污染的必要前提。随着技术的发展和生产工艺的升级,一些可再生资源不断积累,但相关的回收制度还没有完善,两者的脱节对环境造成一定的压力,使得循环经济在资源再利用这一方面出现断层。也因为再生资源回收体系的不完善,相关制度不健全,使得具有正式管理和经营许可证的企业很少,大多数可再生资源循环利用行业都是以“小作坊”的形式运作,也就是一些不具有正规资格的回收站和回收个体户,这导致政府的管理和监督难以实施。

  (二)执法方面

  1.执法保障机制不健全

  在有关部门的执法过程中,由于一些行政部门对循环经济法律制度的认识不够,只追求经济效益,造成执法上困难重重。例如,在一些污染严重的地方,地方政府不但不推动循环经济生产技术的发展,而且对相关污染严重的企业采取放任态度,严重扰乱了执法秩序。此外,某些企业领导有着国家政协委员,全国人大代表等身份,执法部门即使发现违法行为,也会受到很多制约,难以调查到位。同时,在执法过程中缺乏相应的行政强制性权力,导致执法部门行使权力要向人民法院申请,使执法机关执法畏缩,难以执行。

  2.行政执法部门不明确

  对于循环经济促进机制的发展,各个行政部门都有自己的具体行政职权,但没有规定如何行使权力,导致行政部门效率低下,循环经济促进机制发展的道路阻碍重重。《循环经济促进法》规定“主管循环经济的工作部门是国家和地方政府的发改委;资源回收利用工作主管部门却是商务部及各地的商务委;环境保护主管部门是环保部和各地环保局;生活垃圾减量化管理工作则是由地方环卫部门负责。环保、改革、经济、工商等部门都对循环经济发展有行政执法的权力。”[4]但是并没有明确规定这些权力应该如何行使,也没有规定在执法发生冲突时应该怎样处理。权力没有监督就会被滥用,当一个部门既有执法权又有监督权的时候,就很难做到权责一致,容易滋生贪污腐败。现行的《循环经济促进法》不仅行政职责规定不清,而且法律规定的行政执法部门存在冲突。

  (三)守法方面

  1.企业方面

  (1)生产者责任延伸制度不健全

  “生产者责任延伸的概念是在1988年瑞典的环境经济学家托马斯给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。”[5]他认为,生产者责任是贯穿于整个生产过程的,包括生产、销售、回收和再利用。这就要求生产者在生产产品的最开始即设计阶段就要考虑到销售后的回收和再利用等多项问题,要求生产者责任延伸制度贯穿于循环经济促进机制,促进经营生产的减量化、资源循环化及废物处置无害化(即要求企业提髙其生产技术以及方式,对废物进行无害化处置),最终使整个产品在生产过程中可以减少成本、提高废物利用率。我国发展生产者责任延伸制度起步较迟,尽管在《循环经济促进法》中,我国对生产者延伸责任制度作出了一些规定,但在这个制度推进的过程中,其具体的基础设施、法律设置上存在发展和完善的空间。

  首先,法律设定的内容较为偏颇。生产者责任延伸制度涵盖了产品的生产、废置处理、回收利用等方面的责任,同时亦包含源头预控、产品信息披露等责任,但《循环经济促进法》中并没有纳入对产品环境信息的披露责任和义务,仅对源头预控责任做引导和鼓励性规范,而对废弃产品的处置则较多的关注其回收利用责任,忽略了对其中最为关键的无害化处理及资源化利用方面的责任设定。

  其次,有关该制度的实现所必须的基础设施建设尚未成熟。生产者责任延伸制度的发展和完善需要相应的基础设施,其应当伴随着法律义务设定和责任体制的完善、司法制度的健全及高效的监管体制的建立。但是从现阶段看来我国对生产者责任延伸制度的配套措施及制度体系的建立还需要改进和推进,如多元化回收体系的建设及其相关法律规定尚存在空白;在现已出台的相关的法律中,对于许多细节性的配套设定都没有具体安排,只是简略的一笔带过,比如说相关的代履行制度,还有物流体系的设计都没有具体的系统建构。这些措施和制度的缺漏同时也让相应的监督和管理处于无法可依的尴尬局面。

  (2)行业自律机制缺失

  在企业的生产过程中,不仅需要国家制定相关政策从而形成一个良好的外部环境,也需要企业自身建立起自律机制,形成一个内外相结合的发展框架,贯彻循环经济促进机制的发展理念。在我国经济起步之初为了创造利润和利益增收,罔顾环境利益而大肆破坏污染,单纯地把企业在运营过程中所产生的利益作为其存在价值的衡量标准,致使部分企业在自身发展的过程中很少注重对环境的保护。随着企业的逐渐壮大,对资源的消耗量亦逐渐增大,然而依旧有很多公司把目光停留在眼前短期的利益,将履行环境保护责任会增加企业的生产成本作为借口而怠于承担责任,这种情况亦会对建立和发展行业自律机制造成约束。《循环经济促进法》中甚少提及关于行业自律机制的发展,只有部分法条指出要依靠行业协会在循环经济发展中的引领作用。而对于企业环境保护责任是否切实履行,其绝大部分的监督责任都落在有关政府部门和公众举报上,忽略了行业自律机制的监管作用和责任,阻碍了行业内部约束机制的发展,不利于引导企业自觉主动地履行环境保护责任,也极大的降低了企业的社会责任感。

  2.社会公众方面

  (1)缺乏公众参与

  环境保护需要有公众的参与,循环经济促进机制的发展同样需要公众的参与,让公众加入到循环经济促进机制的建设工作中去,能够让每个社会成员都有机会发表自己的观点和意见,时刻监督循环经济促进机制的运行过程,有利于推进循环经济的发展。《循环经济促进法》中有提及公众参与的相关规定,但该机制的构建和完善还有进步的空间。

  首先,公众参与程度不高。社会公众的环保意识随着近年来一系列的环境污染事件逐日提高,但是从目前人民群众参与情况可以看出,群众主要是集中在参与宣传环保教育的范畴,对信息公开的申请要求大多停留在与自身利益相关的层面,很少申请对环境决策和审批的参与。而对政府如何处理公众参与的反馈意见亦未有相关规定,使得政府与公众之间的信息交流对接不上,这在很大程度上使公众参与循环经济促进机制建设受到束缚,不能有效发挥其作用。

  其次,城乡公众环保意识发展不均衡。企业将发展重心从城市转移到城乡地区,生产经营所带来的污染严重影响到农村的环境,由于城乡发展存在差距,环保建设在农村地区的普及率较低,环保的宣传教育也不够到位,以至于农村地区居民对于保护环境的意识相对薄弱,不能有效推行循环经济促进机制。甚至在有些地区,居民因为利益驱使,扰乱当地环保工作的开展,阻碍循环经济促进机制的推行,情况十分恶劣。

  (2)非政府组织力量薄弱

  循环经济促进机制的发展仅仅靠政府、企业和群众是不全面的,有一些方面的缺陷需要通过非政府组织来完善。而非政府组织是以生态保护为特定目标而组建起来的民间环保团体或组织,但是因为自身的固有缺陷,非政府组织在循环经济发展的过程中无法发挥必要的作用。

  首先,我国尚未通过设置一些鼓励性的政策或法律去推动非政府组织的建设和发展,相反,在这些组织申请建立的过程中还会受到政府部门的各种阻挠,首当其冲的就是在其注册和登记步骤中的设置和规定,从而导致非政府组织数量偏少,组织规模亦难以扩大,严重影响其发展基础;再者,非政府组织因为经济来源不独立,无法得到足够的运营经费而在环保维权上举步维艰,对政企的依赖程度高,无法独立支撑环保事业的建设,不能充分行使自身对政府和企业的监督权;再者,缺乏参与的程序保障。在环保活动和建设工作中,民间环保团体想要参与到其中的机会非常少,并且对其参与的资格要求比较高,所以他们只能进行一些比较小规模的环境调查或宣传等相关活动,并没有真正的参与到政府环境决策和法律制定中去。

  (3)舆论监督作用受限

  有效的舆论监督能够督促企业合法合理生产经营,同时也能让群众参与到循环经济促进机制的发展中去,督促循环经济又好又快发展,然而在实践中,舆论监督并没有发挥出其应有的作用,特别是在事前监督这一方面,存在严重空缺。

  首先,新闻媒体对企业环境保护责任的关注度不高,新闻取材往往重点关注于污染发生及其后的治理工作,对于企业在日常运转时对环保工作的建设和投入并不重视,没有将政府、企业推行环境保护责任的发展从鼓励和宣传教育的层面报道出去,失去了舆论引导的作用。

  其次,舆论监督力度不足。新闻媒体总是在一些环境问题或事件发生之后才进行一系列的事后报导,不能在问题出现之前就对潜在的危害或不良影响进行曝光,有时甚至为了避免政府施压而对事故原因及真相进行掩饰,如此一来就难以保证舆论的公正公开性,也不能充分发挥舆论本身的监督作用。

  在司法制度方面,由于本法在实践过程中很少能涉及到司法层面,在此就不再赘述。

  三、完善我国循环经济法律促进机制的建议

  (一)立法方面

  1.细化循环经济发展法律激励机制

  首先,针对经济手段标准模糊的情况,本人建议可以制定更为具体的税收政策,确定企业享有优惠税收政策的具体条件和范围,对符合条件的企业减免税收以促使其继续发展,对不符合条件的企业则加重税收,督促其改变发展模式,发展可再生资源产业,走循环经济道路。

  其次,针对循环经济激励机制缺乏相关细则的情况,本人认为可以借鉴德国的做法,制定具体的实施政策,比如产品责任制度、双元回收制度、抵押金制度等等,涉及到社会生产生活的方方面面,使每一项生产生活活动都有具体行动准则。

  最后,针对重罚轻奖的情况,应当把握好奖罚之间的平衡,制定不侧重奖励也不侧重惩罚的奖惩制度,在当罚时作出足够力度的惩罚决定,在当奖时也要作出对企业有足够吸引力的奖励决定,只有这样,才能真正促进企业努力发展循环经济,走可持续发展道路。

  2.完善再生资源回收体系

  建立和完善生产者责任延伸制度的再生物品回收体系是落实生产者责任追究制度的重要组成部分。在立法中,要明确规范废弃物回收利用、奖励以及相关制度,建立和完善由政府指导、企业运行的废弃物回收系统。根据当前国情,可以从以下几个方面来建立完善中国式的回收系统:

  首先,加快建设再生资源回收利用体系。确立生活垃圾的分类标准,整顿再生资源回收市场,建立科学的再生资源回收系统,提高对废弃物的处理水平。政府可以通过相关政策对建立和完善回收体系予以鼓励和引导,比如提供低息贷款和环保补贴,使再生资源回收体系更加专业化和标准化。

  其次,加强再生资源回收体系的标准化建设。要使回收系统真正建成有效实施,就需要大力推进再生资源回收体系的标准化建设。通过立法明确生产者、消费者、企业在废物回收、事后处置和再利用方面的法律义务。“通过制定各个行业的清洁生产评价体系和废弃物排放以及污染控制标准,减少废弃物对环境的影响。建立健全淘汰产品和淘汰工艺制度,加强环境监管力度,加大对环境保护的执法力度,严查各种破坏环境的行为。企业在设计和生产过程中,应该把产品的再利用率作为一项重要的指标,纳入到生产者的经济考核指标当中。”[6]

  再次,鼓励企业建立多元化的回收模式。当前中国社会经济发展水平还比较低,这使得我国大部分企业将大量资金和能源投入到了研发技术中去,而公众对循环利用的认识程度还具有局限性,因此,本人建议可以从以下几个方面来建立和完善再生资源回收体系。首先,鼓励企业自己进行废弃物处理,对这些企业予以税收优惠和财政补贴;再次,推行代履行制度,让技术和资金有限的企业将废弃物交给专门回收单位处理;最后,大力发展“资源再生利用产业”[7],“是以保障环境安全为前提,以节约资源、保护环境为目的,运用先进的技术,将生产和消费过程中产生的废物转化为可重新利用的资源和产品,实现各类废物的再利用和资源化的产业。”[8]

  最后,“编制强制回收产品的目录,对于列入强制回收的产品和包装物要求生产者应该按照规定予以回收,未建立相应的回收体系的,禁止在市场流通和销售。”[9]

  (二)执法方面

  1.健全循环经济执法保障机制

  循环经济执法保障机制的完善,最主要的任务是完善执法队伍,只有将队伍建设好了,执法工作才能更有保障,循环经济促进机制才能得到更有效的实施。

  首先,要提高环境执法人员素质,加强环境执法队伍建设。培养执法人员的法律素养和道德素养,使其在执法过程中做到公平公正,不唯上只唯实。

  其次,要建立相关考评制度,定期对相关执法人员的业务水平进行考核,对不符合执法要求的人员予以淘汰,不断更新执法队伍,增强执法能力与质量。

  最后,要建立责任追究制,对执法人员在执法过程的违法违纪现象进行监督、调查和追究,使执法人员遵纪守法,使执法队伍更严格、更廉洁、更文明。

  2.确定循环经济执法主体,明确责任划分

  “在地方各级政府工作部门之间要理清体制,明确各自的责任。深化行政管理体制和政府改革,加强对循环经济执法的政绩考核。”[10]第一,要确定循环经济执法的主体和责任,避免多部门治理的混乱状况,同时也要避免政府部门之间相互推诿、互相推卸责任的现象。但是循环经济执法并不是简单靠一个部门就可以完成的工作,所以也要通过各部门之间相互合作,相互配合,才可以确保循环经济执法工作可以顺利开展。第二,要纠正地方各级政府对循环经济执法和发展的错误认识,加强政府执法部门对循环经济执法保障机制的主动意识,避免在执法过程中,因为只关注政府内部的利益而忽视社会大众的利益,不能真正做到为人民服务。

  (三)守法方面

  1.企业方面

  (1)完善生产者责任延伸制度

  第一,完善生产者责任延伸制度,确立企业在该制度中的主体地位,这就要求企业完善相关制度和生产流程,对生产技术进行革新,有效提高资源利用率和回收利用率,从而降低对环境的污染。而相关制度则包括对废弃物的回收利用和对产品进行无害化处理,这就需要相关部门制定更为详细的规定,使得企业能够在这些规定的引导下,制定属于自己的企业章程,有效提高生产者责任制度的可操作性、合法性和合理性。

  其次,建立和完善代履行制度。生产者责任制度要求生产者对产品的整个流通过程负起责任,这个过程就包括了回收利用,而上文提到过我国的回收体系还不是很完善,由生产者全权处理回收利用可能尚有一些难度,而在回收体系还在完善的过渡阶段,我们可以先完善代履行制度,即由生产者以外的其他专门主体来代替生产者履行回收利用的义务。这样既完善了生产者责任延伸制度,也贴合了循环经济促进机制的法律思维。

  最后,建立生产者延伸责任信息制度。生产者在生产销售过程中不仅要对消费者提供相关咨询,也要对相关部门和回收利用者提供信息,确保生产者在履行生产者责任延伸制度时得到有效配合。生产者责任延伸制度的有效实施,不能仅仅依靠企业自身的努力,也需要消费者、回收利用者、政府部门以及其他相关利益主体的有效配合,而配合的前提是信息互通,只有这样,即使企业在履行该制度的过程中出现了一些问题,也会有其他主体予以监督和承担引导责任,使得生产者延伸制度能够健康高效发展。

  (2)建立行业自律机制

  为确保循环经济的有效发展,企业要建立起适合自己发展的行业自律机制。政府要发挥自己的指导职能,引导企业制定相关自律制度,例如提留专项资金用于改善环保设施和回收利用,配合政府发展循环经济;另外,企业也要利用自身优势制定行业章程,例如建立环境监视制度,通过聘用专业环保人士,监督企业的生产发展,由其定期向企业和相关部门报告,做到内外相互相配合,促进循环经济的发展。

  2.群众方面

  (1)健全公众参与制度

  在发展循环经济的过程中,要通过相关立法,建立健全公众参与制度,做好发展循环经济的宣传工作,循环经济的发展依靠的是每个公民的努力,要加大政府信息公开力度,鼓励公民努力建设循环经济,积极参与政府对环境保护的决策和审批工作,加强与政府间的信息交流,并积极监督政府环保工作的开展。同时,要对农村地区加强宣传力度,减少城乡循环经济发展理念的不平衡,使城乡共同推进循环经济的发展。

  (2)确立非营利性组织的地位和作用

  首先,在法律上明确非营利性组织的法律责任和地位,放宽非营利性组织的成立条件,确立其管理职责和社会地位;其次,通过相关立法整合循环经济的非营利组织资源,建立网络协作体系,提高非营利性组织参与能力;再次,应当制定相关政策鼓励和引导非政府组织发展,使其在循环经济发展过程中充分发挥督促作用,并为其提供必要的财政支持,促使其能够发展下去;最后,提供信息交流渠道,促进非政府组织与政府、企业、群众进行有效的沟通,保障各方知情权,使非营利性组织成为循环经济促进机制的有效补充。

  (3)充分发挥舆论监督作用

  新闻媒体要配合相关部门,学习法律规定的标准,加强对企业环保工作建设的关注,特别是企业的日常环保工作,包括对环保设施的建设成果和资金投入。对表现良好的企业要加以公开表扬,鼓励其他企业向其学习;对表现不佳的企业要公开批评,督促其加强环保工作建设,改善企业形象。通过这样的事前监督,有效预防环境污染的情况恶化,同时也能对企业的环保工作建设起到一定的鼓励作用,有利于循环经济促进机制的完善,促进循环经济发展。

  循环经济促进机制已经在我国实施多年,但旧法已经不适合当前社会发展。而新《循环经济促进法》已经加入到了人大的立法规划中去,希望本人提到的缺陷能够在新法中得到解决,相信不久的将来,新的《循环经济促进法》能够很好的适应社会,促进循环经济的健康发展。

  [参考文献]

  [1]孙佑海.中华人民共和国循环经济促进法解读[J].求是,2009,6:53.

  [2]吕志祥.环境法[M].中国言实出版社,2014:226-228.

  [3]左永刚.绿色发展战略成两会热点,全国人大代表建议修改《循环经济促进法》[DB].

  [4]赵一璞.韩国循环经济法律制度对我国的借鉴研究[D].长安大学硕士论文,2015:14.

  [5]王干.论我国生产者责任延伸制度的完善[J].现代法学,2006,4:167.

  [6]尤海林,付键.论我国循环经济促进法的生产者责任延伸制度[C].可持续发展・环境保护・防灾减灾―2012年全国环境资源法学研讨会.成都

  [7]安和平,陈爱萍,邹波,赵栋昌.国内循环经济发展趋势、制度及政策研究[J].人口·社会·法制研究,2009(00):6.

  

2021年7月5日 10:57
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