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浅谈我国环境行政公益诉讼制度的立法构想

 

  摘要:环境保护已经日益成为社会关注的焦点,诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此,我们唯有在公益诉讼制度方面研究,加强公益诉讼制度的建设,才能日益在环境保护工作中取得良好成绩,也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。然而,遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区,法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。本文从环境公益诉讼的实践出发,首先简单阐述了环境行政公益诉讼的概念,以及环境行政公益诉讼的特征,接着论述了西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验,然后分析了建立我国环境行政公益诉讼制度的重要性以及可行性,最后提出了我国建立环境行政公益诉讼制度的几点设想,这几点设想主要是从起诉资格的适当放宽、举证责任的合理分担、费用承担方式的适当改进、激约机制、设置环境公益诉讼的前置审查程序、诉讼时效这几个方面分别进行了简单地论述,旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。

  关键词:行政公益,诉讼环境,公益诉讼,制度构想

  伴随着生产力的快速发展,作为经济发展附属物的环境问题也越来越严重。空气污染、水污染、噪声污染等都在不断地威胁着人类的健康。人类在不断获得大量经济利益的同时,也逐渐意识到环境污染问题的严重性。与此同时,环境公益诉讼制度也应运而生。环境公益诉讼制度在美国等西方法治国家已发育得相当成熟,然而,遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区,法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。笔者认为,从保护社会公共利益和人民根本利益的角度出发,应当尽快建立我国的环境公益诉讼制度。

  一、环境行政公益诉讼概述

  (一)环境行政公益诉讼的概念

  环境行政公益诉讼是指环境行政行为(包括具体环境行政行为和抽象环境行政行为)不法侵害环境公共利益,任何人或法定的组织都可以环境公共利益保护为由,以社会公众的名义,请求法院按行政诉讼程序予以审判的法律活动。[1]

  (二)环境行政公益诉讼的特征

  ⒈原告资格的广泛性。由于作为诉讼基础的环境利益纷争的社会公共性及诉讼的公益价值追求,要保护和救济因违法行政行为受到侵害或威胁性损害的普通公众的环境利益,按照传统的当事人理论来衡量原告适格已不再具有实际意义。因此有必要通过法律直接赋予主体独立诉权,扩大诉讼主体范围。不只是环境权益直接受到行政行为影响的行政相对人,环境权益间接受到行政行为影响的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起环境行政公益诉讼的权利。

  ⒉环境公益诉讼的目的是维护社会公共环境权益,一般并不直接维护原告私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下,只需传统的诉讼手段即可处理,个人作为自身利益的最大维护者,理应通过诉讼手段维护自身的合法权益。而在环境公益诉讼的场合,“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫,而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益”。[2]

  ⒊环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质,同时兼具补救功能。“预防为主”是环境法中的一项原则,在环境公共保护或行政行为的作为或不作为可能明显会导致环境损害发生时,防患于未然的诉讼中就包括行政公益诉讼。由于环境公共利益不同于一般的社会公共利益,其一旦受到损害,事后的补救比较困难,需要耗费大量的人力、物力和财力。为此,环境公益诉讼的提起不限于现实发生的损害公益的行为。只要有危及环境公益的行为发生的可能性,不论是现实的还是将来的,都可提起诉讼。

  二、西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验

  从西方各国的实践来看,当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求,使更多的人都能对行政机关的行为提起诉讼,以维护自身利益和公共利益。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展,原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[3]

  美国是现代公益诉讼制度设立比较早也比较健全的国家,并且在1970年将这一新的诉讼类型引入环境领域。目前此制度在美国的多项环保法律中均做了规定。例如:美国的《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围,若他们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序,公民或社会团体就可以此为由请求司法审查,这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”,规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定,允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来,包括《空气法》和《水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”赋予公民以提起司法复审资格,认可公民可以像司法部长和政府一样起诉环境不法行为,为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。该制度的设立使环保主义者在法院的帮助下,拥有了能与工业界和政府抗衡的力量。一方面,由于诉讼的压力,行政机关在进行行政行为时就会考虑到对环境是否会有影响,企业也会采取相应的环保措施来避免环境纠纷的发生;另一方面该制度的设立,为公众提供了一条体制内的参与渠道,使得公民有着更多的机会参与环境保护运动。[4]

  英国法律在公益的司法救济方面发展相对较为缓慢,但是其立法趋势也是向着放宽起诉资格的方向发展。当事人在司法审查中,不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益,不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段,这是对以往起诉资格的一个改进。[5]此外,公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。在英国只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利,阻止公共性不正当行为。但是,如果该问题能够引起法务长官的注意而他拒绝行使其职权,个人就可请求法务长官由自己去督促诉讼。如果法务长官允许,就可以由他提起诉讼,起诉目的并非为其自身,而是为一般公众的利益。

  按诉讼标的的性质来划分,行政诉讼一般分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼的目的一般仅限于保护原告的私人利益。原告也必须与本案有直接利害关系才具备起诉资格。而客观诉讼则是指对于行政机关违反客观的法律规则所提起的诉讼,其目的主要在于维护国家和社会的公共利益。大陆法系国家在行政诉讼方面已越来越展现出向客观诉讼方面发展的趋势。例如法国的“越权之诉”。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时,请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。由此可见,越权之诉具有以下重要特点:首先,只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉,并不要求是申诉人个人的利益。其次,申诉人的利益不仅包括物质性利益,也包括精神性利益(当然,审美与环境利益自不例外)。最后,请求保护的利益不限于现实利益,将来的利益如确实存在,也可提起越权之诉,这正契合了环境公益诉讼预防性的特点。[6]

  三、我国建立环境公益诉讼制度的必要性

  近几年,中国的局部环境质量虽有所改善,但整体环境在恶化,前景令人担忧;以城市为中心的环境污染在发展,并向农村蔓延,生态破坏的范围仍在扩大。针对环境问题,我国实行的是政府行政管理的单轨制保护模式。但在这种模式下,由于行政体制的紊乱和软弱,行政监督的缺位与低效,及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素,致使日益扩张的行政权利不仅未能有效地承担其维护环境公益的重任,甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。[7]建立行政公益诉讼制度,是为了更好地保护社会公共利益。如果公共利益的保护在立法上出现缺失,则公共利益在受到损害之后就会由于没有相应的救济途径而得不到弥补。具体说来,建立行政公益诉讼的必要性主要体现在以下二个方面:

  (一)维护人民群众切身利益的需要

  环境对个人、社会和整个人类都具有特别重要的意义。环境问题涉及范围的广泛性也决定了其与公众的切身利益息息相关。环境公益诉讼制度正是适应这一要求而建立的。随着工农业的发展和城市化进程的加快,环境污染问题也越来越严重,尤其是改革开放以后,大量的企业广泛建立,这些企业在带动社会经济发展的同时,也给社会的环境带来了巨大的压力。而政府有时为了经济利益的追求,对有些环境问题还没有予以足够的重视。因此,只有广泛地发动群众,使每一个群众都成为环境污染的监督者,使人民群众不断地提高环保意识,才能使环境污染者无处藏身,才能做好治理环境污染的工作,使得我们的环境更加美丽。环境公益诉讼制度正是顺应这种潮流,提供给人们参与环境保护工作的机会,使得人们能够通过诉讼渠道来维护环境公共利益。

  (二)应对国际竞争,加强我国环境安全的需要

  目前,整个世界已越来越向国际化和全球化的趋势发展。特别是加入WTO以后,我国面临着空前的竞争与挑战。国际分工与合作的不断加强,也使得跨国环境污染问题越来越严重。由于我们在环境保护的法律规定方面还存在着很多的漏洞与欠缺,这就必然会使得许多西方国家钻法律的空子,严重损害我国的环境公共利益。[8]

  三、我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析

  (一)我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念

  从宪法来看,《中华人民共和国宪法》第2条规定,中华人民共和国的一切权利属于人民,人民依照法律的规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第5条规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。第9条规定,国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。第26条规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。通过这几条规定,我们可以看出宪法体现了人民主权,依法治国、保护环境的理念。这些理念体现了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利,其具体途径可以多种多样。在法治国家里,司法最终解决原则是一个基本原则,司法是人民维护合法权益,追求公平、正义的最后保障。“虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人们进行监督的途径,但真正说来,只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位,对其行为和权力构成强制性约束,确立起人民公仆的观念。”[9]环境公益诉讼制度体现了人民通过诉讼手段参与环境事务管理,实现在法治国家里人民当家作主。由此可见,宪法作为我国的根本大法,为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。

  从各部门法来看《中华人民共和国环境保护法》第6条规定,一切单位和个人都有保护的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神,同样可以把它们运用到环境诉讼中,从而为环境公益诉讼制度的建立提供了精神指导。

  (二)环保团体的建立及民众环境意识的提高

  权利的多元化和社会化是社会发展的趋势。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面,在国家和社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代,出现了极其多样化的利益群体,以及代表他们利益的社会团体,遍布社会的各种民间组织和非政府组织,其拥有大小不等的社会权力的影响力和支配力也无处不在。[10]在环保方面,随着人们环保意识的增强,众多的环保团体也建立起来。比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。自然之友曾发动了保护珍稀动物滇金丝猴和可可西里保护藏羚羊的著名行动。环保团体的建立及其宣传活动,大大提高人们的环境意识,激起了人们保护环境的热情。赋予这些团体提起环境公益诉讼的权利与当代权利的多元化和社会化的趋势是相吻合的。这些团体将一定范围内个人的的力量聚合在一起,并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。

  四、我国建立环境行政公益诉讼制度的几点构想

  (一)起诉资格的适当放宽

  在行政诉讼中,有资格提起行政诉讼的人,应当是行政相对人或者是认为被诉具体行政行为侵害其相邻权者。而现实生活中,环境行政相对人的权益不一定遭到破坏,往往是环境公益遭到破坏。另外,抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密,对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外,无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。基于此,应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境机关的不作为都列入可诉之列。具体立法方式可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款。与此相适应,《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和第11条关于行政诉讼案件受理范围的规定也应作相应的修改。这样,只要行政行为损害了环境公益,或行政机关有保护环境公益的职责却不作为,民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。

  (二)举证责任的合理分担

  关于行政诉讼中举证责任负担的问题,理论界众说纷纭,诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”、“根据原告人请求的内容分配举证责任说”等等。笔者更倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任,即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任,对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任,而后者则可称为一般举证责任。”[11]进言之,对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担,有关程序上的事实或有关民事上的事实等,仍应遵循“谁主张,谁举证”的原则。此外,鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多,内容也很繁杂,且考虑到依法行政的要求,应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据,则由原告负责提供为宜。此外还需注意,在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内,可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定,使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。[12]最后考虑到原告举证上的困难,可在诉前设置独立的证据调查阶段,这有利于及早明确争点,防止诉讼拖延,也便于法院严把立案关,防止滥诉。

  (三)费用承担方式的适当改进

  按各国立法例,诉讼费用一般由败诉当事人负担,但在实际操作上,则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大,诉讼费用非常可观,加之在环境受害等新型案件中,动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用,所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外,这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法,适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用,在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国,当事人提起越权之诉时,事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极为低廉。[13]又如美国《清洁水法》规定,法院如认为合适,可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)判给诉讼的任何一方。这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性,可资我国借鉴。

  (四)激约机制。

  即是原告奖励制度的建立。由于提起公益诉讼需要花费大量的时间和精力,所以应在原告胜诉后给予一定的奖励,以此来调动公众积极性。由于环境公益诉讼费用不同于一般的环境诉讼,虽然环境公益诉讼的原告通过环境公益的维护可能最终会受惠于此,但总没有自身私人利益的维护更能引起人们进行环境公益诉讼的积极性。人们作为自身权益的最大维护者,具有趋利避害的共性。如果人们花费大量的时间、金钱、精力来进行环境公益诉讼,而自身从中受益甚微,每一个理性的经济人都不会作出此种选择。对环境公益诉讼的原告进行奖励不失为一个好的方式。美国《反欺骗政府法》规定,败诉的被告将被处以一定数额的罚金,原告有权从被告的罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。[14]这种方式值得我国借鉴,我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时,规定民众进行环境公益诉讼可以获得奖励的比例。通过经济上的激励来调动民众对危害环境公益的行为提起诉讼的积极性,引导、鼓励民众提起环境公益诉讼的行为。

  (五)设置环境公益诉讼的前置审查程序

  由于公益诉讼原告的情况较复杂,相互之间的差异较大,难免会发生有人滥用诉权的问题。为保证公益诉讼健康、有序的发展,有人主张设立“诉权侵权责任制度”来追究滥用诉权之人相应的侵权责任。但是,笔者认为这种制度的设立会挫伤公众提起公益诉讼的积极性,还可能造成他们对提起环境公益诉讼的恐惧感。笔者认为防止滥用诉权行为的最有效的方法就是设置公益诉讼的前置审查程序。我国的环境保护体系是以行政为主导的,而环境公益诉讼的规模是庞大的,涉及的问题也是广泛的,为了减少不必要的诉讼和节省司法资源,应当设立前置审查程序,先由环境保护主管机关对案件进行诉前审查,并适当行使职权,做出相应的处理决定。这样会提高效率,也有利于对环境公益的保护。同时,应规定若原告对决定不服,有合理理由也可提起诉讼,由法院来决定是否启动公益诉讼,全面保障诉讼的进行。[15]

  (六)诉讼时效

  法理上,诉讼时效作为一种消灭时效,是指权利人在法定的时间内不行使权利,就丧失了请求法院依诉讼程序保护其民事权益的权利。我国的《环境保护法》规定:因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。这里存在的问题时对积累性或二次污染的环境损害如何确定“知道或应当知道”的时间,按照通常理解的权利人客观上知道或应当知道是否可行,对此须慎重考虑。如日本的水俣病的致病原因是在该病发生后几十年方弄清的。针对这个问题,笔者认为,应根据环境侵害的特点,将其视为特殊情况,也应当不受诉讼时效的限制,使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。[16]

  五、结语

  环境问题是全球性的,并有不断恶化的趋势,在拥有十几忆人口的中国,显得尤为突出和严峻。按理说,我国应当能够凭借星罗棋布的行政权力网络,实现对各类社会危害行为的监控,迅速制止各种环境侵害行为,及时的保护社会公共利益。

  2006年,农工民主党中央委员会在全国政协十届四次会议上提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案。作为提案倡议者之一,全国人大代表、农工民主党中央委员、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅在接受本报记者采访时指出,建立环境公益诉讼制度,运用法律手段解决环境和生态问题,是实现环境与经济、社会协调发展的重要方式。2008年,在十一届全国人民代表大会一次会议上,身为环境法学领域的专家、司法界资深人士的吕忠梅再次发出呼吁,希望能够尽快建立环境公益诉讼制度。[17]

  《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》,全文见本报今日二版)将从2008年5月1日起正式施行。该《办法》将强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息,为公众参与污染减排工作提供平台[18]

  虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度,但是放眼看去,随着对西方国家行政公益诉讼制度理论与经验的吸引与转化,随着我国环境民主原则的深入,随着广大学术界人士的努力,人民大众的努力,一种新的环境公共利益维护模式——环境行政公益诉讼随之建立起来,使环境权能够得到司法的最终救济,为环境权的具体化提供程序上保障。

  参考文献:

  [1]王曦:《美国环境法概论》,武汉大学出版社1992年版

  [2]陈文曲:《民事公益诉讼初论》,中国检察出版社,2002年版

  [3]王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版

  [4](英)威廉韦德:《行政法》,楚建译,中国大百科全书出版社1997年版

  [5]曹明德:《环境侵权法》,法律出版社2000年版

  [6]茅小红:《试论我国建立行政公益诉讼制度之构想》,《法学》1998年第8期

  [7]张明华:《环境公益诉讼制度刍议》,载《法学论坛》,2002年第6期

  [8]冯敬尧:《环境公益诉讼的理论与实践探析》,载《湖北社会科学》,2003年第10期

  [9].苏家成、明军:《公益诉讼制度初探.》,《法律适用》2005年第2期

  [10]汪劲、田秦:《绿色正义——环境的法律保护》,广州出版社2000年版

  [11]肖艳芳.:《浅议环境公益诉讼》,《时代经贸(中旬刊)》2007年第8期

  [12]伍玉功、刘道远,《构建我国公益诉讼制度的略论》,《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第8期

  [13]蔡虹、梁远:《也论行政公益诉讼》,《法学研究》,2002年第3期

  [14]王黎.:《论我国环境公益诉讼制度的构建》,《北京农业》2007年第15期

  [15]《论我国环境公益诉讼制度的构建》,《河北法学》2007年第4期

  [16]王太高:《论行政公益诉讼》,《法学研究》,2002年第5期

  [17]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版

  [18]王名扬.法国行政法,中国政法大学出版社1988年版

  [19]詹建红:《论环境公益诉讼形态的类型化演进行》,《政法学研究》2006年第5期[

  [20](美)伯纳德•施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版

  

2021年1月21日 15:22
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